养老育幼，是千家万户绕不开的日常。“一老一幼”，不仅事关百姓当下幸福生活，也事关社会和谐，国家民族兴盛大业。党的十八大以来，习近平总书记高度重视“一老一幼”工作。我国建立了全方位养老育幼体系，成就巨大。但是，我国养老育幼仍存在不少短板，如何全域均衡提高兜底普惠养老育幼水平？中央党校（国家行政学院）社会与生态文明教研部社会学教研室主任胡薇教授回答了《民生周刊》记者提出的有关问题。

民生周刊：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视老有所养、幼有所育工作,我国“一老一幼”工作取得了哪些成就？

胡薇：养老和托育问题关乎人口长期均衡发展，更关乎中华民族的前途和未来。党的十八大以来，党中央着重从养老和托育两端入手整体性、系统性地谋划人口发展战略，“一老一幼”工作取得了重要进展。

一是“一老一幼”的政策体系不断健全。从老年人权益保障法、未成年人保护法的修订到《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》的制定，从《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》到《关于促进养老托育服务健康发展的意见》等，我们基本构建了一个从战略到规划、从指导意见到具体政策的多层次、全方位的制度体系，“一老一幼”的权益保障、优待政策、服务体系、监管制度更加健全。总体来看，政策的系统性、嵌入性、融合性更强，政策间的相互协同、部门间的联合行动和多举措并举尤受重视，比如从医养结合的角度推动养老服务发展，从为家庭减负赋能的角度优化托育服务，将“一老一幼”政策纳入国民经济和社会发展规划统筹推进等。

二是“一老一幼”的服务体系逐渐成型。目前，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系逐渐定型。尽管各地在居家养老、社区养老和机构养老三者的比例规划上有一些差别，但占主体的都是居家养老或居家社区养老。实际上，党的十八大以来，居家社区养老的发展也是最迅速的，社区养老服务机构和设施从2014年的1.9万个增加到2021年的31.8万个。许多地方都在建设“一刻钟”居家养老服务圈，致力于实现社区居家养老全覆盖。婴幼儿照护服务体系则秉承家庭为主、托育补充的原则，政府积极支持家庭承担托育的主体责任，同时引导社区、企事业单位、市场和社会组织广泛参与托育服务。目前托育服务主要以社区托育和机构托育为主，其中社区托育是重点，许多地方也在打造社区嵌入式的“一刻钟”托育服务圈。

三是“一老一幼”的多元责任体系逐渐明晰。党的十八大以来，“一老一幼”服务在注重多元参与的同时，也进一步理清了各方的责任关系。总体而言，政府重点履行兜底的职能，保证底线公平、促进养老托育服务资源的均衡发展；社会各方参与合作，政府可通过购买服务、公建民营、民办公助等政策和资金扶持的方式调动社会力量提供群众可负担、质量有保障的普惠型服务；激发市场参与，不断细分服务种类，为群众提供多样化的服务。这样就形成了一个各负其责的多层次的服务体系，既可兜牢底线，实现普惠公平，又可满足群众多样化的需求。值得指出的是，党的十八大以来，家庭在养老托育中的作用受到前所未有的重视，许多地方都探索实行了育儿假、护理假制度，南京、上海等地还试点为老年照护者提供喘息服务，上海、深圳等地则开展了家庭病床服务等，其目的都是为家庭减负赋能，以增强家庭的养育、赡养功能。

四是“一老一幼”的服务模式不断创新。最近10多年，养老托育服务的新业态、新模式不断涌现。最突出的变化就是“互联网+”技术对服务方式的改变，通过穿戴产品的使用、智慧化服务派单、智慧化监护等，科技正在赋能养老托育服务，比如多地探索的社区“虚拟养老院”就是典型代表。养老托育服务的产业形态也日益多样化，“保单+养老”、养老金融、老年配餐、老年护理、居家托儿等新兴产业正在不断涌现，一些商超企业也将老人儿童服务项目细分出来，养老育儿市场的细分化不断增强。

五是“一老一幼”的福利保障水平不断提高。党的十八大以来，老年儿童福利保障水平不断提高，范围不断扩展。目前，各地老年人基本都能享受到高龄津贴、失能老人护理补贴、困难老人养老服务补贴等，有些地方还建立了老年人综合津贴制度。针对托育服务，浙江、湖南、四川等多个省市出台政策，明确建立育儿补贴制度。一些地方还减免了经济困难家庭的入托、入园、入学费用，探索发放婴幼儿托育服务消费券，甚至在住房政策上也有所倾斜。

六是全龄友好的社会氛围日益浓厚。当前全社会对“一老一幼”的关注度都比较高，建设“老年友好型”“儿童友好型”城市、社区成为许多地方公共服务规划和建设的目标。从城市规划到住宅建设，从医疗卫生到交通出行，多数公共场所都专门开辟了老年人和儿童的服务专区。社区基本都配备老年和儿童的活动设施，社区公共事务也越来越重视老年人的参与和意见，敬老孝老的宣传活动、志愿活动频繁，全社会对老年人、儿童的尊重和包容性越来越强。

民生周刊：习近平总书记高度重视城乡社区工作，要求“把更多资源、服务、管理放到社区”，在全面建设社会主义现代化国家新征程上，社区应如何完善养老托育服务体系，提高养老育幼普惠性服务？

胡薇：提供社区嵌入式的养老托育服务是适应人民需要和社区管理特点的服务模式，能够在家门口享受配套服务，是最便捷、最经济，也最易为家庭所接受的方式。社区完善养老托育服务，首要是便捷灵活，其次是居民可承受，即普惠。可着重从以下几方面入手：

一是政府主导、社会参与，对社区和家庭进行适老化改造。这不仅有助于增强老人独立生活的能力、扩展其活动的半径，也有利于预防老人的意外伤害，实现健康养老。二是精心打造15分钟养老托育服务圈。依托现有的15分钟生活圈，可不断增添养老托育的服务要素，如老年儿童活动场地、健身娱乐器材、托老托育机构等。三是探索更加灵活性多样的服务方式。要利用好社区这个平台，统筹使用各类资源。如依托日间照料中心、社区卫生服务中心、托育机构等，将养老托育服务不断延伸至家庭。引进资质健全、小型化、连锁式养老托育服务企业。利用“互联网+”提升社区智慧养老的水平等。四是充分发掘社区内生动力。可利用社区自身资源，开展互助养老、互助托育。邻里之间、不同年龄的老人之间可相互照应，实现抱团养老、抱团托育。一些农村推行的“互助幸福院”就是这种模式。发展社区养老托育服务，要注意处理好政府托底、社会互助、市场参与和居民自主之间的关系。养老托育服务既是民生事业，也是有巨大发展潜力的朝阳产业。政府要兜底保障社区内的特困人群、独居老人、高龄老人、留守儿童、优抚对象等，要履行监管职责，从价格、质量、群众评价等多个角度保证服务的普惠属性，但也要学会撬动社会资本，激发引导社会力量有序参与社区养老。

最后，必须要意识到每个社区在建设自己的养老托育服务体系时所面临的问题是不一样的，不应有绝对标准化的、统一化的模式。人口密集的城市老旧社区、人员稀少而基础设施差的农村社区、成建制的新建商品房小区、依然有单位管理的家属区等，其社区结构各不相同，应灵活构建符合自己实际的服务体系，并充分考虑随时间推移而发生的社区变化，避免资源浪费。

民生周刊：现阶段，我国养老托育服务发展不平衡不充分原因有哪些？“十四五”时期将如何补齐短板，实现养老育幼高质量发展？

胡薇：养老托育服务发展不平衡主要表现在城乡不均衡、地域不均衡，而发展不充分主要表现在总量不足、结构不合理、供需失衡。究其原因，一是因为地区经济发展水平不同。养老托育服务需要政府投入，需要撬动社会资本，也需要社会组织的充分参与，而这三个方面都与地方经济发展密切相关。实践中我们也发现，养老托育服务发展存在明显的省际差异，如北上广地区的服务供给通常更加充分。二是地区人口结构不同，特别是由于人口流动而带来的人口结构差异问题。人口流动对地区人口结构的叠加性影响非常明显，对流入地它可以缓解老龄化，如东部地区，但对流出地则会加速老龄化，如东北地区；而年轻时流出、年老时回流，则会给人口流出地带来更大的压力。三是市场潜力未充分释放。养老与托育行业的市场潜力巨大，但也具有投入大、回报周期长、风险大等特点，市场具有一定的风险。目前，较大社会资本的投入方向通常往高端和机构化的领域集聚，却难以惠及普通百姓。而小型资本、社会组织则步履维艰，难以形成规模化、连锁化效应，扩散程度低。此外，地区的开放程度、地方政府的理念等也影响养老托育服务市场的发展。

“十四五”时期，要着重提升养老托育保障的国家统筹层次和转移支付水平。如加快实现养老保险全国统筹、加大中央转移支付力度、全面实施长期护理保险、全面推行生育补贴政策等，使“一老一幼”服务具有更加坚实的普惠化基础；要加强养老托育服务的整体规划。应根据城乡区域发展的趋势和要求，特别是空间规划、人口结构和服务半径等，将各类设施、床位、服务项目、人才要素等统一规划，做到居家、社区和机构服务的相互衔接、优势互补、效益整合；要加强养老托育服务的供给侧改革。统筹推进兜底、普惠、高品质服务，实现居家、社区、机构服务的有机融合。养老服务要注重医养、康养一体化推进，围绕衣食住行不断延伸文化旅游、健身休闲、教育培训等外围服务。托育服务要注重养育与教育一体化推进，适应现代家庭教育理念的变化，实现托育服务从“家政服务”向“品质服务”的转变；要加大对养老托育服务的项目支持，特别向农村、中西部地区予以倾斜。通过一些能力提升项目、设施建设项目、服务专项行动等，以政府主导撬动社会资本的方式促进行业迅速提升；要充分释放市场空间，千方百计鼓励并支持社会力量参与。如支持企事业单位举办托育服务机构，加大政府购买养老托育服务的力度，制定行业发展的优惠支持政策等；要促进养老托育服务业的多业态融合发展。如医疗机构可拓展居家探访和助医服务，物业公司可延伸助餐、助浴和出行服务，幼儿园可开展嵌入社区的、小型化、连锁式的服务项目，健身机构可拓展老年人康复保健项目，社区便利店可提供老年营养餐等。此外，促进行业的高质量发展，离不开人才队伍建设。要鼓励高校和职业院校开设老年学、老年服务和托育服务相关专业，持续加大养老护理员、婴幼儿照护师养育师的技能培训，围绕薪酬分配、职业声望、技能认证等不断提升从业人员的专业能力。

民生周刊：现在，有越来越多的社会力量关心、助力“一老一幼”，成为养老托育服务生力军。对此，各地各级政府如何让这支力量最大化释放？

胡薇：我们首先要明晰“社会力量”到底指的是什么。从资金来源和举办主体的角度来说，社会力量通常指的是来源于市场或社会的力量，由此就会出现营利和非营利两种服务类型。尽管有时我们也将某些企事业单位举办的机构称为社会办机构，而并未探究其资金来源，但严格意义上来说，社会力量主要指的是企业和社会组织。其次我们要了解社会力量参与养老托育服务到底面临哪些障碍。实际上，多年以来，社会力量参与公共服务的供给普遍面临一些共性问题，如国家政策规定的土地、税收、水电气优惠政策的不落地问题，融资难、行业风险大、社会认可度不高的问题，从业人员素质低、流失率高、待遇差的问题等。从整个行业发展的基本情况来看，养老托育服务还未形成一个规范有序、良性竞争的市场，养老托育机构的数量少、良莠不齐、政府监管严重不足。近些年还出现一些养老诈骗、虚假广告、虐待婴幼儿的恶性事件，严重扰乱服务秩序、破坏了群众的市场信心。

要破解这些难题，首要责任还在政府。政府要彻底转变理念，改变“唱独角戏”的习惯，真正意识到充分激发社会活力参与养老托育服务的必要性，从政策制定、资金支持、行业监管等多个角度积极培育并依法监管养老托育服务组织的发展。具体而言，一是营造公平的市场竞争环境。无论是公办民办、营利非营利、内资外资都应一视同仁，可公平享受国家各项政策优惠、接受行业监管、享受行业荣誉。要持续推进公办机构改革，降低公办机构的服务占比。要特别关注社会力量在发展中遇到的问题，像优化企业营商环境一样去优化养老托育服务的市场环境。二是降低门槛、强化监管。在不断简化机构设立流程的基础上，推进养老托育机构的“一站式”受理或“一网通办”，提高审批效率。在取消一些行政许可和行政审批事项的基础上，不断强化事中、事后监管，特别是对从业人员资格、从业机构的安全加强监管，可通过“黑名单”制度开展联合惩戒等。三是积极培育、引导扶持。要真正在用地、税收、水电气费、人才发展等方面给予政策支持，如可以将养老托育服务用地规划纳入年度用地规划、政府协调解决土地租金或采取政府指导价等。搭建融资平台，加大对社会办养老托育服务机构的金融支持，如一些地方如天津，就利用国家开发银行的中长期资金支持居家养老、智能养老和普惠养老服务的发展。此外，在已有建设补贴、运营补贴、示范奖励等资金扶持的基础上，还可以进一步加大政府购买服务的力度。四是强化法治保障。养老托育服务关系千家万户的生活，是社会关注度较高的民生领域，同时也是行业风险较大、信息不对称性较强的行业领域。必须要建立健全相关的登记、管理、监管、处罚、退出制度，不断完善强制性国家标准的执行和行业标准的实施，全面推行养老托育行业综合责任险等。五是加强宣传，营造良好的社会氛围。在做好行业监管的基础上，可通过机构评级、品牌打造、表彰奖励、舆论宣传等各种渠道营造良好的社会氛围，增加公众对社会化养老托育服务的了解、理解和信任。社会力量特别是非营利性机构要主动公开信息，接受社会监督，不断增强社会公信力。

（□ 《民生周刊》记者   徐英子）

（责任编辑：罗芳菲）