封面报道丨产权保护“加速度”

来源:《民生周刊》2017-01-04 17:41:34阅读()加速度封面产权

剑指八大产权问题、明确十大保护任务,我国首次以中央名义出台的产权保护顶层设计——《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,已于2016年11月底正式对外公布。

作为一份完善现代产权制度、推进产权保护法治化的纲领性文件,《人民日报》评论员文章指出,《意见》“是党和国家保护各种所有制经济组织和公民财产权的重大宣示、庄严承诺”。

“宣示”和“承诺”其目的是为了更好地顺应社会期盼。

虽然我国在改革开放以来的近40年时间里,已经基本形成了现代产权制度和产权保护法律框架,但当前产权保护状况仍然存在很多值得担忧的问题,与建立统一开放、竞争有序的现代市场经济体系还有相当大的距离。而从国家经济运行角度看,产权制度已经成为现代国家治理体系的基石,也是中国特色社会主义制度文明之所在。

正因如此,党的十八大以来,党中央对产权保护提出了一系列新的要求,这不仅增强了人民群众的财富安全感,也增强了社会信心,维护公平正义,是为经济社会持续健康发展和国家长治久安添砖加瓦、保驾护航。

尽管如此,我们也要清楚地认识到,产权保护无法一蹴而就,而是需要政府、公众等共同持续参与,建设法治政府、责任政府、诚信政府,增强公民产权保护观念和契约意识,精准“把脉”,以“平稳加速”的方式解决好各类突出问题,并以矫健的步伐走出产权保护的“下一步”,以对历史负责的姿态走好“每一步”。

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保护产权顺应社会期盼   

2016年春天,始发于浙江省温州市的“房屋土地使用权到期”样本快速“升温”后,引发了全社会对房屋产权保护问题的高度关注。一夜之间,几乎每一个城市住宅所有者都会心头一紧:“老百姓‘呕心沥血’‘从牙缝里省出来的’一套房子,在70年后还会是自己的吗?”

解决这一旧矛盾和新问题的方向在2016年11月27日被指明。就在这一天,党中央国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(下称《意见》)正式对外公布。作为今后一个时期内我国产权保护制度改革与完善的十项任务之一,《意见》明确提出了“研究住宅建设用地等土地使用权续期使用法律安排”。有专家分析认为“这实质是承认并尊重房产已经成为城镇居民重要财产权的事实”。

实际上,这份出自顶层设计、也是国内首个产权保护领域的《意见》从公布之日起,便被视为是完善现代产权制度、推进产权保护法治化的纲领性文件。《人民日报》为此配发评论员文章,指出《意见》“是党和国家保护各种所有制经济组织和公民财产权的重大宣示、庄严承诺”。

《民生周刊》记者注意到,《意见》针对现阶段社会存在的:非公有产权保护弱于国有产权保护;企业特别是民营企业过去的经营不规范问题;涉案财产处置随意牵连合法财产;“新官不理旧账”;房屋土地使用权到期;强征强拆;国资“蛀虫”;侵犯知识产权成本过低这八方面的问题,分别给出了对策,为解决长期以来社会所关注的八大产权问题明确了方向。

《意见》明确了产权保护的十大任务,即加强各种所有制经济产权保护;完善平等保护产权的法律制度;妥善处理历史形成的产权案件;严格规范涉案财产处置的法律程序;审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策;完善政府守信践诺机制;完善财产征收征用制度;加大知识产权保护力度;健全增加城乡居民财产性收入的各项制度;营造全社会重视和支持产权保护的良好环境。

对此,多位学者在受访中表示,党中央、国务院强调完善产权保护制度、依法保护产权,《意见》对于稳定社会预期、增强全民族信心,对于完善社会主义市场经济体制、实现经济社会持续健康发展,都具有重要意义。

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“温州样本”悬疑

“产权”是所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益处分的权力,是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。

尽管目前我国不同经济所有制关系的产权保护不够平等,实践中存在重公有、轻私有的现象,但真正触及普通民众心底防线、拨动产权属性神经,并将产权保护问题拉至眼前的,温州“房屋土地使用权到期”当属标志性事件之一。

2016年4月,温州市民王某从齐某手中购置了一套二手房,新老房主在将房产证过户后,土地证却始终办不下来。温州土地登记交易中心的信息显示,原房主的土地证已于同年3月初过期。原来,温州曾在20世纪90年代出让过多宗使用期限仅为20年的国有土地,这些土地多被开发成住宅商品房。随着时间的推移,使用权期限届满或即将届满引发了新的问题:是自动无偿续期还是有偿续期?

根据温州国土资源部门的要求,房主需要缴纳房价1/3到一半左右的土地出让金才能续期,重新办理土地证并完成过户手续。但在老房主齐某看来,一套房子卖掉也就百十万元,再承担三四十万元用于续期,“那是不可能的事情”。

温州住宅土地使用权到期的情况,让本是几十年后才可能碰到的“70年大产权”到期后续问题,一下子摆在了广大民众面前。于是,“产权保护”不再遥不可及甚至与己无关的“花边”概念,而成为人人都可能要面临和应对的新情况,且急需吃下一颗“定心丸”才足以安神养息。

受访者认为,此次《意见》提出财产权利保护问题,实质是承认并尊重房产已经成为城镇居民重要财产权的事实。《意见》在健全增加城乡居民财产性收入的各项制度中提出,研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。

对此,北京大学法学院常鹏翱教授认为,《意见》尊重并回应了民意,传递了一个重要信号:既然研究的是续期的法律安排,并强调形成受保护的良好和稳定预期,那么就意味着住宅土地使用权到期后,民众将不必担心政府会将其收回。

强征强拆 持久之痛

需要强调的是,《民生周刊》记者在此前的采访调查中发现,由于我国财产征收征用制度不完善,相关法律规定不够明确具体,造成各地各级行政机关自由裁量空间缝隙较大,少数地方借“公共利益的需要”之名强征强拆公民房屋,或征收征用补偿不够公平合理。

一位不愿具名的律师直言,强征强拆对于民众来讲,“是一种持久的、血泪胶合的痛。这种痛不仅痛及自身,而且会传染他人。如果长期无医能治、无药可救,任凭其扩散蔓延,后果会比目前已经暴露的矛盾严重得多。”

此次《意见》明确,完善土地、房屋等财产征收征用法律制度,合理界定征收征用适用的公共利益范围,不将公共利益扩大化,给予被征收征用者公平合理补偿。

中国民法学研究会常务副会长孙宪忠此前在接受媒体采访时指出,需要在法律上明确界定公共利益的范围,即使涉及公共利益,也要目的正当、程序正当、足额补偿。要让百姓有知情权,以及一定的参与权和决定权。

前文常鹏翱教授也表示,此前备受关注的“贾敬龙案”,其起因就与征地拆迁有关。他认为,《意见》提到细化规范征收征用的法定权限和程序,这是最根本的法律约束。

“遵循及时合理补偿原则,关键是及时。到底是事前、事中还是事后?补偿费用是多少?都要在征收之前就应该谈好。”常鹏翱教授强调说。

任性的强制措施

不仅如此,《意见》还提出,严格规范涉案财产处置的法律程序,依法慎重决定是否采取相关强制措施。严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限,防范刑事执法介入经济纠纷,防止选择性司法。

对此,采访中有法律界人士就指出,企业和公民财产权受到侵犯问题一直没有得到很好的解决,其中,执法司法不够规范是一个重要原因。

2015年4月,湖南某县检察院指控梁某行贿296万元、应予追缴违法所得1309.9万元。让梁某不解的是,即使这些指控成立,他本人、子女及公司名下被办案机关采取措施的财产也远超这个数——除罚没的900万元外,另有896万元应收货款被冻结、3套房产被查封。其代理律师、北京京师律师事务所律师王殿学、张雪峰估算这些资产合计价值约3200万元。有媒体以《湖南一商人被法院“未判先罚”900万元》对该案进行报道后,引发社会关注。

“不管企业涉案性质轻重,一旦涉案动辄采取查封、扣押、冻结等强制措施,造成企业正常经营无法进行,甚至破产倒闭;处理涉案财物时扩大范围,混淆企业法人财产和股东个人财产,混淆违法所得和合法财产,混淆涉案人员个人财产和家庭成员财产等。”有专家分析说。

常鹏翱教授认为,《意见》提出的上述措施旨在稳定社会基本财产秩序,督促公权力依法行为,充分体现了国家对企业、个人合法财产权的严格保护。应尽快形成具体办法,使其成为行政实践和司法实践。

待揭的诚信“蒙羞布”

值得一提的是,作为针对现存产权保护问题给出的对策之一,《意见》明确,大力推进法治政府和政务诚信建设,地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法做出的政策承诺,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。

对于上述表述,有受访者认为这是《意见》诸多亮点中,值得再次“点亮”的一处。这一对策,对于今后治理“新官不理旧账”这一政府部门的“通病”,将起到镇痛、治本的作用。

事实上,2013年以来《民生周刊》曾结合线索和实地调查,刊发了《辽宁喀左招商引资后遗症》《河南濮阳“零地价”遗痛》等多篇反映一些地方招商引资软硬环境恶劣,陷投资者于被动局面的报道。总结发现,这些案例背后均存有“新官不理旧账”这一“通病”。

而这些“通病”病灶,部分企业界人士也颇有微词。他们表示,除了“新官不理旧账”这块盖在政府及其相关部门之上的“蒙羞布”之外,在招商引资、为企业服务环节中,有关部门和单位损害政府诚信现象可谓“花样繁多”,不仅使企业“应接不暇”,有的时候还会让其“有苦难言”。而更为悲哀的是,有企业界人士称他们往往在“痛不欲生之后想过逃路,可最后连逃离路线都找不到了……”

2016年,有媒体对“投资不过山海关”现象进行披露后,曾引起高层注意。随后亦有媒体报道称,主政东北某省的一位官员曾在一次会议中要求该省各地结合媒体报道,反思此现象形成的原因。

“政府是公权力的代表,《意见》强调法治政府和政务诚信,对于约束政府行为,维护人民权利意义重大。”孙宪忠评价说。

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对待民企不溯及过往

应该说,平等保护是产权保护的重要原则,无论是公有制经济还是非公有制经济,其财产权都应受到保护,不容侵犯。然而长期以来,非公有制企业,特别是民营企业在经营发展过程中,由于存在一些违规经营甚至涉嫌违法行为,这类企业一旦涉案,很容易被公权力部门深挖原罪,进行“新账旧账一起算”。

“在这种现实环境下,一部分‘聪明’的民企为了苟活,不得不攀关系、抱大腿、寻求公权力部门,甚至有个别民企与一些公权部门联手合作进行权力寻租,肆意侵犯其他民企的产权和合法权益;而一部分羽翼尚未丰满,实力欠佳的民企,要么在战战兢兢中喘息而生,要么迁移海外,否则就只能等待‘死亡’。”一位主营家居建材业务的民营企业主向《民生周刊》记者坦言。

对此,《意见》明确,要严格遵循法不溯及过往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则,以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。

常鹏翱教授表示,这些原则是法律中普遍的原则,在《立法法》《刑法》当中都有明确规定的。这次予以重申,非常重要的意义是提醒司法机关在认定民营企业或者民营企业家的违法犯罪时,不要因为它们是民营企业,就从实质上歧视它,还是要适用这些法律规则。

此外,《意见》还明确要坚持有错必纠,抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件。对涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别,确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案,要依法予以纠正并赔偿当事人损失。

(《民生周刊》记者   郑旭 )

(责任编辑:罗芳菲)