全面实施预算绩效管理实践摸索——绩效评价技术路径探究

摘要：在全面实施预算绩效管理，加快建成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的背景下，同时对绩效评价工作质量的要求也不断提高，基于此，本文从风险识别、成本效益分析及边界范畴分析三个方面，浅析绩效评价的技术路径，从而为绩效评价操作机制的建立积累经验，为预算绩效管理发展助力。

关键词：风险识别路径、成本效益分析路径、边界范畴分析路径

一、绩效评价中的风险识别路径

新公共管理学强调资源的有效利用，认为公共管理部门是通过调配各项资源来提供公共服务，满足社会需求，而财政预算是政府配置公共资源的重要工具，当财政预算的制定与执行不能达到预期目标时，公共资源配置价值会被破坏，这种所面临的不确性就是风险，因此，这就是绩效评价所要解决的问题，如何预测风险、发现风险和控制风险，从而保证公共资金使用效益最大化。

风险存在于公共资金使用的各个阶段，有多种类型，通过绩效评价，对风险进行识别、分析，进而提出应对风险的策略，因此，绩效评价中需要厘清公共资源配置中存在哪些风险，如何发现风险，又如何控制风险。

（一）风险类型

根据国家关于全面实施预算绩效管理的要求，预算绩效管理不仅是对资金的管理，更是对公共服务和公共产品的预算约束管理，从而提升政府治理能力和治理水平，因此，绩效评价不仅涉及到资金风险，还涉及政府提供公共服务和公共产品过程中的风险。首先是底线风险，包括法律法规风险和政治风险，也就是公共活动和公共项目要在法律法规的范畴中实施，要符合国家政治导向，不突破底线。其次是管理风险，公共活动和项目涉及多种领域，如，教育、卫生、环境等，每个领域行业规范、行业标准、管理要求、管理模式不同，而管理风险也不尽相同。此外，根据项目类型划分，有工程管理风险、设备采购管理风险、补贴管理风险等。再次是财务风险，也就是资金使用合规性风险，是否按照内控要求执行等。最后是社会风险，具体包括经济形势风险、技术改进风险、工艺改进风险、安全稳定风险、民众行为风险等。

（二）风险分析

绩效评价过程中如何分析风险，如何在一定时间内评估其可能性和影响力，要具备一定的知识库，如法律法规知识库、行业管理知识库、预算管理知识库、风评知识库等，具体实施方式可借助各领域专家和相关大数据库支持。在专业领域知识库的基础上，通过概率分析、行业标杆分析和压力测试分析等方法进行风险分析。

（三）风险控制

风险被解析出来后需要采取相应的风险控制措施，也就是绩效评价风险控制方案，针对不同程度的风险，可以采取回避风险（项目取消）、降低风险（项目调整完善）、分担风险（项目合并整合）、承担风险（已实施无法调整的项目承担相应责任）。

二、绩效评价中的成本效益分析路径

预算绩效评价的核心就是投入产出的配比问题，这是资源配置有效的集中表现，如何资源配置达到帕累托最优。公共项目和企业项目性质不同，企业项目的成本效益均可以通过资金，也就是货币价值来衡量和体现，但公共项目的成本效益关注的不是盈利能力，由此形成了绩效评价的难点问题。解决这一问题核心在于两个方面，一方面是如何合理测量成本，另一方面是如何合理测量效益。鉴于公共服务和产品效益的多元化、定性化，且无法做到量纲统一，由此，在对公共产品和服务进行成本效益分析有两种方式，一种方式为，在一定投入下效益不变的前提假设下，探讨成本合理性。另一种方式为，在成本不变的情况下，探讨效益最优化。公共产品和服务的成本（定额）是预算编制重要要素，因此，本文主要探讨第一种方式，也就是成本最优化问题。

公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品，例如，国防属于纯公共产品，具有完全的非竞争性和非排他性；教育、公共卫生、环境保护属于准公共产品，具有有限的非竞争性和有限的非排他性。实际中，纯公共产品较少，大部分属于准公共产品。本文中探讨的对象为准公共产品。

公共产品成本是指政府提供公共服务和物品中耗费资源的总和，包括可以计量的以货币形式支出的显性成本和隐藏在将来成本和转移成本中的隐性成本。在实际操作过程中，由于公共产品自身数据的不完备性，对隐形成本的测量和计算形成了一定的障碍，因此，在现阶段，可以将公共产品成本的测量从广义范围聚焦到狭义范围，对显性成本进行测量。

由于政府提供的准公共产品是多种多样的，包括公路、公园、桥梁、隧道、校舍、设备等实物性有形产品，也包括提供的社会服务类的无形产品，那么针对不同类型的公共产品，需要对其成本的特性进行分析，确定测量范围，才可以做到有的放矢。例如，建设类项目的成本范围的确定，要根据建设项目的特征，对主体工程、辅助工程、勘察设计、工程监理等内容进行成本梳理，框定各自的成本范围。建设类和维护类项目还可采用项目全生命周期成本分析方法，从建设、运行、维护直至报废拆除进行全过程综合成本分析。

此外，有两个变量影响准公共产品成本的变动，一个是价格，一个是数量，因此，在测算准公共产品成本过程中，需要遵循“价量分离”的原则，也就是不仅要对准公共产品的单价进行测试和评估，也要对其耗用的数量进行合理性分析和判断，才能准确测算和分析出准公共产品的成本形态。

三、绩效评价中的边界范畴分析路径

无论是对项目的绩效评价，还是对政策、部门整体的绩效评价，评价的基石是理清政府为什么提供该公共产品和公共服务，也就是项目立项合理性和必要性问题。本文从以下几方面进行探讨。

（一）基于政府职能范畴分析

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化内在要求，是推动重大方针政策落地的重要保障，是增加政府公信力和执行力重要途径。可见，预算绩效管理目的是提升政府履职水平，保障政策有效落地。绩效评价作为预算绩效管理的重要环节，应基于“政府职能”开展评价，如，项目绩效评价中应关注项目是否与部门职能匹配，是否有效支撑部门职能的实现；部门整体绩效评价中应关注部门发展规划、部门职能、部门工作计划与部门预算的匹配关系；政策绩效评价从政策的落地情况，评价政府职能的履行情况，而不单单是部门职能的履行情况。

（二）基于“政府有形的手”和“市场无形的手”边界分析

现代经济学理论论证了政府和市场的关系问题，政府提供公共产品和公共服务是为了解决“市场失灵”问题，提供满足社会公众需求的产品和服务，从而促进社会发展。但在实际实施中，哪些属于政府提供的，哪些又属于市场提供，边界尚不清晰。该问题也是绩效评价中的重要问题，可从“结果”角度，进一步分析政府有形的手伸到哪里是“结果最优”。如，在薄弱发展领域，市场资本逐利驱使下不会进入的领域，需要政府有形的手发挥作用，当市场成熟，政府应逐步退出，交由市场运行。

（三）基于提供公共服务方式分析

前面论述了“项目需不需要做”、“如果需要做，是不是属于公共范畴，是不是应有政府负责”、接下来就要解决“怎么做”，是由政府自己完成，还是购买服务完成，哪些可以购买，哪些不可以购买。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）指出，按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向社会力量购买服务机制，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。其中，“服务项目目录”是判断“哪些可以购买，哪些不可以购买”标准，但当前各省市的政府购买服务目录还较为宽泛，不够具象化，操作空间较大。

（张燕  上海厚贤科技咨询有限公司）

参考文献

1.约瑟夫.E.斯蒂格利茨 《公共部门经济学》，中国人民大学出版社。

2.安东尼唐斯 《民主的经济理论》，上海世纪出版集团。

3.英布朗杰克逊《公共部门经济学》，中国人民大学出版社。

4.席恒《利益、权力与责任一公共物品供给机制研究》，中国社会科学出版社。