增设未成年人检察机构 守护好最大的公共利益

1月3日，国新办举行最高检改革内设机构全面履行法律监督职能发布会。最高人民检察院检察长、首席大检察官张军在会上介绍，去年，检察机关按照中央全面深化改革的整体部署，深化了内设机构改革。其中，增设未成年人检察工作内设机构，作为业务序列的第九检察厅，专门负责未成年人检察工作。这一举措意义重大，既体现了党中央对未成年人司法保护的高度重视，又彰显了最高检在新时代下的历史担当，是贯彻落实十九大精神、坚持以人为中心发展思想的重要举措。

第一，有利于加速推动中国特色少年司法体系的完善。

少年司法是衡量一个国家法治进步与文明的标杆。我国当前正在全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。客观来说，少年司法制度是其中较为薄弱的环节。要建成公正高效权威的社会主义司法制度，必须要重视和发展少年司法。为此，我们既要合理吸收与借鉴域外的有益经验，更要立足本土，从我国的司法体制出发，探索中国道路。

联合国针对未成年人制定和出台了许多规则，多次强调少年司法的专门化、专业化。域外多数国家都十分重视少年司法制度与体制建设，很多在二战之前就建立了专门机构，保证少年司法的专业化。历史证明，这一做法在促进这些国家司法进步、改进国家源头治理方面的确发挥了重要作用。可以说，少年司法专门化、专业化的路子是域外实践中得出的一条有益经验。

我国的司法体制和司法制度具有自己的特色，检察机关是国家法律监督机关，在司法活动中发挥着不可替代的重要作用。自上世纪80年代中期起，我国检察机关立足自身定位和职能，开始探索中国的未检道路。从少年起诉组到独立建制的未检科，从地方三级独立未检机构，到高检院未检办的成立，未检机构独立化程度的每一次提升，不仅带来了未检工作的跨越式发展，而且推动了我国少年警务、未成年人犯罪预防等事业的发展。2015年12月，最高检未检办成立，我国未检工作进入快车道，各地制度创新源源不断，检察机关通过未检参与社会治理取得了良好的效果，得到了国内外相关人士的高度评价。

可以预见，最高检在内设机构改革中增设未成年人检察机构，专门负责未成年人检察工作，必将会成为推动中国特色少年司法发展的领头羊，为完善中国特色的少年司法体系注入更多原动力。

第二，有利于落实司法责任制和提升办案专业化。

神经科学、心理学、医学影像学等多种学科研究表明，未成年人的大脑和心理具有不同于成年人的特殊性，正面的可塑性和负面的影响性都极强。大量犯罪学统计数据显示，如果按照成人司法方式办理未成年人案件，对未成年人一味简单地予以惩罚，会对其人格形成带来负面的且难以扭转的影响，重新违法犯罪率居高不下，被害人转化为犯罪人比例增加，国家以后将付出更多的治理成本。比如，美国少年司法及预防办公室对各州调查后公布的数据表明，相比少年法庭审理的类似案件，成人刑事法庭处理的未成年人再犯率高出34%-77%。正因如此，少年司法有别于成年人司法，少年司法注重行为人的教育矫治，而非简单评价和制裁行为。

落实司法责任，促进司法公正，首先要保障办案质量、办案效果。就未成年人案件来说，司法机关落实司法责任制，应当尊重科学，保障少年司法的专业化、专门化，坚持少年司法教育、感化、挽救的方向。这不仅对未检检察官提出了一系列有别于办理成年人案件的要求，而且还决定了必须具有独立的内设机构。

一方面，未检检察官除了需要精通法律知识，还要具备教育学、社会学、心理学等方面的知识，在办案理念、讯问询问方式方法以及其它办案程序上符合未成年人的身心发展特点，保护他们免受司法活动带来的不必要的不利影响。

另一方面，与成年人案件比较，未成年人案件办理更需要内设专门机构。成年人司法关注的是行为，成年人案件办理主要是解决证据、事实和法律问题。在司法责任制落实后，大多数案件都可以由司法人员或办案团队独立完成，因此有些非办案的内设机构已无必要。然而，少年司法并非只是传统意义上的“办案”，需要关注未成年人（包括未成年加害人、被害人、民事案件涉及利益的未成年人，甚至证人）的特殊需求，尤其是回归社会和健康成长等多方面的需要。办理未成年人案件要始终贯彻教育、感化、挽救方针，落实优先保护、特殊保护、双向保护原则，实现儿童利益最大化。换言之，成年人案件可以做到办案（审查证据、认定事实、适用法律）与其他工作的分离，但办理未成年人案件不能只负责审查证据、认定事实和适用法律，还必须在了解未成年人成长经历、犯罪原因、教育监护条件等信息的前提下，与有关部门、社会组织一起对其进行帮教。这是办案活动的重要组成部分。即使有司法辅助人员协助，也不能将检察官从这些工作中完全剥离开（在许多国家和地区，少年司法都不会只专注审查证据、认定事实、适用法律，而是必须参与甚至决定帮教方案的制定、审查、监督方案的实施及方案调整等）。为此，少年司法需要对接政府相关部门与社会组织，如教育、民政、人社、妇联等（教育、监护、救助等）及专业社会力量（心理疏导、干预、亲职教育等），这些工作需要长期、稳定、规范的联络平台和交流管道，单靠法官、检察官个人是难以完成的，尤其需要设置专门机构予以办理。

设立正式的未检机构，在本质上正是落实了司法责任制改革在未成年人案件办理上所释放的红利，巩固了司法改革的效果和成果。

第三，有利于坚持改革开放四十年来检察工作中实践证明的正确探索。

今年是我国改革开放四十年。改革开放在推动国家经济社会发展方面取得了举世瞩目的成就。在全面深化改革的新进程中，如何总结经验，是一个非常重要的问题。习近平总书记曾反复强调，过去确定的东西，正确的，就要坚持下去。未检机构和未检工作就是改革开放后我国的重要正确探索之一。

三十多年来的实践证明，我国少年司法不论在挽救未成年犯罪人、保护未成年被害人方面，还是在保障未成年人民事等权益（监护、抚养、探望、教育等）方面，成效是显著的。不仅涉案未成年人因此普遍受益，众多家庭也从中得以保全，促进了社会和谐。其中，未检机构开展的工作，功不可没。就上海未检来说，从2012年-2016年共对1429名不捕、不诉未成年人开展跟踪帮教，其中99.4%的涉罪未成年人没有再次犯罪。自2010年起，上海针对非沪籍未成年人犯罪突出、重犯率高的情况，与相关部门联手建立了“过渡性安置培训基地”，这些培训基地为非沪籍未成年人提供技能培训、技能学习、劳动以及住宿场所。迄今为止，经过培训的未成年人中没有发现一人重新犯罪。

可以说，我国未成年人重新犯罪率之所以整体控制在一个较低状态，这与三十多年来我们培养了一批专业的少年司法人员密切相关。专业少年司法人员的养成不是一朝一夕的事情。最高检设立正式的未检机构，稳定了未检队伍的“军心”，有利于未检队伍朝着更加稳定、专业、规范的方向发展下去，是总结改革开放四十年来检察工作所结出的硕果。

第四，有利于检察机关积极主动参与国家治理能力和治理体系现代化进程。

党的十九大报告明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。而国家治理，涉及方方面面。其中，促进未成年人健康成长，培养符合党、国家、人民和时代要求的建设者和接班人，是治国理政中事关民族复兴伟大中国梦、党的执政基础和国家长治久安的一项源头性、根本性、基础性工程。未成年人成长为合格公民，需要教育、医疗、就业等多个方面的共同保障，未成年人工作具有极强的综合性。其中一个环节出现问题，就容易出现“木桶效应”，成长道路上可能就会多一重风险、多一些困难。习近平总书记曾重点强调，“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童，为少年儿童提供良好社会环境。”毋庸置疑，司法保护无疑是其中至关重要的环节，也是最后一道屏障，检察机关当然义不容辞，理应立足自身职能，积极参与和探索全社会的未成年人工作。

习近平总书记指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任；中国检察机关是国家的法律监督机关，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。这一重要论断，既言简意赅地道明了检察工作的光荣使命，也为继续探索中国特色社会主义检察制度指明了前进方向。少年强则中国强，未成年人的健康成长事关每个家庭的核心利益，是最重要的国家利益和最大的社会公共利益。当前，我国未成年人保护和犯罪预防已经出现许多新情况、新问题，面临更多挑战。例如，严重犯罪低龄化、利用网络等高科技实施犯罪、与境外组织联系买卖枪支毒品以及雇凶杀人、校园欺凌、未成年人遭受性侵、虐童案件频发、未成年被害人救助、监护责任的落实、涉及未成年人利益的公益诉讼、三股势力及黑恶势力对未成年人的渗透，等等。同时，未成年人案件容易成为舆情热点，境内外敌对势力常常借此歪曲事实、攻击党和政府。一旦案件处理不专业，还可能引发群体性事件，影响社会稳定。面对这些新情况，最高检设立正式的未检机构，完全符合提升国家治理能力和治理体系的现代化的需要，是检察机关主动积极参与国家治理的关键性举措。

（作者：宋英辉，北京师范大学刑事法律科学研究院；苑宁宁，中国政法大学法学院。）