麻辣财经：预算绩效评价，北上广有哪些经验？

提起财政资金，有两个比喻人们最熟悉：一个叫“好钢用在刀刃上”，一个叫“不能让钱打了水漂”。

这两个比喻，说的都是财政资金使用问题。“好钢用在刀刃上”，指的是财政资金要用对地方。因为政府的资金有限，敞开了想咋花就咋花肯定不行，所以要用在最需要的地方。

至于“钱打了水漂”，则有两种可能：一是钱没用对地方，二是用对了地方但没产生效果。比如，农村危房改造，是政府帮助困难农民改善居住条件，这钱应该花。但一些地方在具体实施中走了样，危房没拆只是在土房外面包层砖，变成了严重的弄虚作假。

这就是典型的钱花对了地方，却没产生效益。

财政资金，怎么才能既花对地方又花出效益？就是要抓住预算这个“龙头”。因为政府花钱都是有预算的，财政资金安排到不到位，主要是看预算编制是否科学；资金花的效果好不好，也要根据预算做出绩效评价。

日前，《中国财政绩效报告（2019）——地方经验》新鲜出炉，此书在“全面实施预算绩效管理”背景下，对北京、上海和广东三地的预算绩效管理经验进行总结。

“中国预算绩效管理改革，具有中央指方向、定思路、出基本制度，地方主动探索，试水创经验，反推改革全面落地的特征。” 中国财政科学研究院副院长白景明认为，未来预算绩效管理改革任重而道远，北上广探索与实践对各地具有借鉴作用。

那么，预算绩效管理，北上广有哪些经验？赶紧一起来看看。

北京：针对重大政策和民生项目，建立重点绩效评价常态机制

北京市预算绩效评价试点工作，在2002年就已经启动，到现在已经走过了十几个年头。

北京市财政局绩效评价处处长姚春红介绍，北京市在全国创新推出了事前绩效评估模式，将重大政策及民生项目纳入事前绩效评估范围，通过邀请人大代表、政协委员和业内专家参与预算的审核和评估，严把入口关，防止“拍脑袋决策”，从源头上提高预算编制的科学性和精准性。

针对重大的政策和重点民生项目，北京市建立了重点绩效评价常态机制。2014年—2018年，北京市财政局对200多个项目开展了绩效评价，资金规模超过2200亿元，包括大额资金项目、财政支出政策、政府投资基金、政府债务资金等，基本实现重点绩效评价支出类型全覆盖。

近8年来，北京市先后对346项政策、项目开展事前绩效评估，涉及资金710亿元。其中，资金评估不予支持的政策（项目）共有34项，涉及资金62亿元。  

2015年，北京市实现了全过程预算绩效管理。在此基础上，北京市去年开始探索实施绩效成本，逐步形成了全面实施预算绩效管理的“北京模式”，连续7年被财政部评为预算绩效管理优秀省市。

全成本绩效预算，是在公共管理中借鉴市场经济的基本理念和方法，基于成本效益分析、突出目标质量导向的新型预算资金分配与管理模式。

2018年，北京市在全国率先开展全成本绩效预算试点，选取学前教育、养老机构、公交补贴、供暖补贴、自来水补贴、老旧小区改造、院前急救、平原造林、农村污水处理、文化创意、商业流通等11个领域进行成本效益分析，建立以“投入成本、产出质量、效益效果”为核心内容的指标体系，对机构运营进行“全成本”测算，推动建立“预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效”的全成本预算绩效管理模式。

目前，北京市已完成学前教育和养老机构运营补贴2个领域的成本效益分析，累计收集1780家机构成本数据，回收调查问卷15万份，形成《幼儿园运行全成本绩效预算报告》和《养老机构运营全成本绩效预算报告》，明确了学前教育和养老机构补贴的成本要素和支出标准，在核算成本、分析效益、制衡预算、影响决策、创新施政方式和政绩观念等方面取得了突破性进展，实现了国内全成本绩效预算改革的“破题”。

“上述结果已应用于2019年预算编制中，为推动全成本绩效预算改革、政府科学决策提供了有力支撑。” 姚春红说。

上海：预算绩效管理，实现全过程、全方位、全覆盖、全透明

上海市绩效评价试点工作始于2003年，并在闵行、浦东新区、长宁三区先行先试。

“在借鉴国内外经验的基础上，闵行区财政局结合自身的实际，把对项目支出结果的事后评价，扩展到预算管理的全过程。” 上海市闵行区财政局副局长李昌林介绍，全过程的绩效评价体系突破了单纯事后评价的局限性，有利于保障预算资金的有效配置，发现问题及时纠正，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平，最终实现“目标结果导向”的预算绩效管理。

2012年，上海市组织各区县财政对教育投入实施绩效评价，评价资金100多亿元，并针对评价中发现的重点问题，及时提出整改意见，督促预算部门（单位）落实整改。

2015年开始，各区按照市财政的要求，探索实施部门整体支出绩效评价试点，初步形成了部门整体支出绩效评价的方法和途径，较为全面地反映了部门整体履职绩效状况。上海对部门自评价项目开展绩效再评价试点，初步形成了绩效再评价指标框架体系，对进一步完善绩效评价质量管理机制，督促绩效问题的整改，发挥了积极作用。

至此，绩效评价初步形成了“项目评价、政策评价、部门整体支出、再评价”的多维度评价体系。尤其是绩效再评价，其作为绩效评价的配套保障和质量管理机制，促进提升了上海的绩效评价质量；政府购买服务评价等试点工作的推进，更进一步丰富并拓展了绩效评价的内涵。

目前，上海市16个区均制定了相应的预算绩效管理办法，其中近1/3以区政府的名义发布，单独设置绩效管理机构的比例达50%，绝大部分区县的预算绩效管理机制基本形成，预算绩效管理工作基础进一步得到夯实。

广东：财政资金分配，更加科学合理、高效透明

2003年，广东省财政支出绩效评价的破冰之举，是对民营科技园(区)建设专项资金4.2亿元实施绩效评价。此后的15年，从财政支出绩效评价到预算绩效管理，广东一直走在全国前列。

为啥广东对预算绩效管理这么上心？从直接动因来看，2003年的“非典”疫情使大批行业企业多方受损，财政收入锐减，同时公共卫生建设又对资金供给提出了更高要求，这是广东省率先开展财政支出绩效评价的直接原因。

“而从深层动因来看，广东省经济水平长期处于全国前列，且具有稳定而充足的财政资金。在财政资金宽松充裕的条件下，广东对财政资金分配有更高的追求，即科学合理、高效透明。” 广东省财政厅绩效管理处负责人刘捷认为。

佛山市南海区在全国率先探索预算绩效管理改革，把绩效管理理念和方法引入财政管理，逐步实现了人员、公用经费标准化，专项经费绩效化，建立了以结果为导向的资金分配机制，形成了“环环相扣”的预算绩效管理体系。

经过15年的改革，广东省预算绩效评价范围，已经拓展至政策支出和整体支出，实现了所有预算全覆盖。绩效目标管理范围，从500万元及以上的项目，扩展至项目库的所有项目，数量从500多个增加至1万多个。绩效理念逐渐深入人心，财政资金使用效益逐步提高，促进了政府建设的高效透明。

去年，中央中央国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。“当前，我国全过程预算绩效管理改革，正在深入有序推进。但从实际情况看，还存在诸多不足。”中国财政科学研究院政府绩效中心主任王泽彩研究员认为。

比如，绩效评价标准体系尚不健全，评价指标不能覆盖所有预算资金等，亟需对我国预算绩效管理实践进行系统性总结，明确未来改革方向和措施路径，逐步探索建立中国特色的绩效预算制度。而且，我国幅员辽阔，各地发展不平衡，经济社会环境存在差异，对同一个对象的评判标准缺乏统一标准。

王泽彩认为，绩效目标和绩效指标要具有通用性，以核心指标统一反映被评价对象的产出和效果。使绩效评价体现横向可比性与纵向可追溯性特征，尽而做到“可比较、可监测、可评价、可报告”。“同时，还要运用大数据、云计算、AI等智能技术，建立预算绩效档案管理信息平台，加强预算绩效目标和标准体系建设，打造全国统一的标准‘度量衡’。”

(人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 李丽辉)