从《中国的粮食安全》白皮书看中国粮食安全理论

10月14日，在第39个世界粮食日前两天，国务院新闻办发布了《中国的粮食安全》白皮书。这是新世纪特别是党的十八大以来中国政府发布的首部粮食白皮书。

白皮书客观展现中国粮食事业取得的开创性历史成就，系统阐述保障粮食安全的中国智慧和中国方案，主动宣誓中国粮食安全政府立场和政策主张，正面回应国际国内对我国粮食安全问题的高度关注，讲清了形势，讲透了问题，讲明了前景，在社会上引起了强烈反响。

白皮书通篇布局严谨，逻辑严密，数据详实，说服力强，内容十分丰富，有深刻的思想内涵，不仅提出了粮食安全评价标准体系、理论逻辑体系、保障政策体系，而且对粮食安全、粮食经济发展规律的认识提升到了一个新的水平，可以说是粮食安全历史上一次比较大的理论创新，必将对国家粮食安全理论和实践产生长久深远影响。

粮食产业经济发展理论

白皮书明确指出，民为国基，谷为民命。粮食安全是国家安全的重要基础，是世界和平与发展的重要保障，是构建人类命运共同体的重要基础，关系人类永续发展和前途命运,体现了治国理政头等大事的战略定位。粮食产业提供人类生存必需的口粮和肉蛋奶等食品原料，并直接和间接对其他产业起基础支撑作用，一旦粮食产业出了问题，整个经济社会发展全局就要受到严重影响。

粮食产业链由生产、收购、储存、运输、加工、转化、批发、零售等构成，涵盖农业、畜牧业、交通运输业、仓储业、批发和零售贸易业、餐饮业等，保障国家粮食安全是一个系统工程。粮食生产对于粮食安全是骨髓造血，生产数量不足可导致“贫血”，生产质量不好可导致“白血病”；粮食流通对于粮食安全是血液循环，流通不畅则可能导致“高血压”“心脏病”“脑血栓”。

保证“谷物基本自给，口粮绝对安全”，既要严防死守耕地红线，发展生产保证总量充足；又要坚守种粮卖得出、吃粮买得到的底线，顺畅流通确保区域性、结构性、阶段性供求平衡。在保证粮食市场基本稳定的政策取向下，“买原粮卖原粮”的经营模式经济效益有限。必须大力发展粮食产业经济，以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手，以粮食精深加工为引擎，延伸产业链条，把粮食产业各个环节牢固连接起来，从而释放粮食产业经济新动能，促进一二三产业融合发展，把粮食产业打造成主产区支柱产业，促进我国从粮食大国迈向产业强国，全面提升粮食安全保障水平。

更高层次粮食安全保障理论

白皮书提出，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系，使国家粮食安全保障更加有力，中国特色粮食安全之路越走越稳健、越走越宽广。

从总量和区域布局看，粮食安全保障水平是分层次的，粮食安全首先需要总量平衡，但总量平衡不等于粮食安全。全世界人均粮食占有量达到360公斤以上，但世界粮食并不安全，几十个国家和地区长期缺粮，近8.2亿人处于饥饿半饥饿状态。总量不足是明显、偶发和阶段性的，区域短缺是隐蔽、普遍和长期性的。国家粮食总量基本平衡，不等于不存在区域粮食安全隐患。

我国小麦主要集中在黄淮海地区，籼稻集中在长江流域，粳稻集中在东北三省和江苏，玉米集中在东北地区和冀鲁豫等省，部分主产省也存在结构性矛盾。一旦产区发生较大面积自然灾害，或交通干线受到破坏，粮食运输受阻，区域性安全隐患将转变为现实的粮食短缺。

因此，确保粮食安全，既要发展粮食生产实现总量平衡，更要强化调控顺畅流通，抓好粮食收购和供应，夯实粮食储备调控基础，筑牢粮食应急保障体系，打通粮食物流瓶颈，维护区域粮食市场秩序，保证区域粮食安全。

适度生产健康消费理论

白皮书指出，要提高粮食生产能力，调整种植结构，坚守耕地红线，提升耕地质量，节约和高效利用水资源，确保绿色发展和资源永续利用；抑制不合理消费需求，减少“餐桌上的浪费”，提高粮食储存和流通设施设备和技术水平，减少损失损耗。

从产需关系看，粮食少了，供给短缺，米贵伤民；粮食多了，浪费资源，谷贱伤农，“多了”“少了”都影响社会稳定和国家安全。粮食“多不得、少不得、不多不少很难得”，历史上长期存在“多了”“少了”的历史怪圈。一旦出现粮食阶段性过剩，农民“卖粮难”、国家“储粮难”、财政负担重。随后推进改革、调减产量、消化库存，又出现新一轮粮食紧张、粮价大涨。再采取措施刺激生产，如此循环往复。不适应市场需求的过度生产，是对劳动力、化肥、农药、能源、水资源和仓储、物流、保管资源的浪费，影响粮食生产的稳定性和持续性。

确保产能不等于竭尽所能生产，要为中国人的饭碗长期主要装中国粮留些余地。粮食在满足基本健康生活的底线消费和最大限度浪费性消费之间具有弹性，弹性区间受粮食供给、价格、消费习惯等影响，本质是消费中的浪费，减少浪费相当于增加产能。

应当树立永续发展的粮食安全保障理念，反对“掠夺式”生产和“漫灌式”保障理念，减少从田间到餐桌的生产、收获、储存、加工、运输、消费各个环节的显性浪费和隐性浪费。把粮食安全保障纳入国民经济和社会发展年度计划，实现按需生产、高效流通、节约消费的紧平衡。

中央地方共同负责理论

白皮书指出，确保国家粮食安全，中央政府承担首要责任，省级政府承担主体责任，要压实地方政府维护国家粮食安全的责任，提升粮食安全保障水平。

粮食安全保障具有强外部性，需要中央层面采取措施，内化主产区、主销区和产销平衡区之间的外部性。保障粮食安全需要在粮食生产、流通、储存、保供稳价等方面支付较高成本，产区承担了这些成本的主要部分，具有正外部性；销区在共享粮食安全保障时并未负担相应成本，具有负外部性。要采取措施，避免粮食丰收价格低迷时，主产区千方百计促销，主销区采购意愿仍然不强；防止粮食减产市场紧张时，主销区纷纷抢购，主产区封锁自保。

在各省区市内部，或者从不同的粮食品种来看，也存在主产区、主销区和产销平衡区的区分，也存在内化区域之间外部性的问题。需要合理统筹中央和地方的关系，强化粮食安全省长负责制，既保留中央对全国范围粮食总量平衡和区域性粮食调控的事权和财权，维护中央调控的权威性；又为地方政府履行保障粮食安全责任配套相应的权力，激发地方抓粮积极性。同时，要完善主产区利益补偿机制，统筹产区和销区的关系，为使自然条件不同区域按照主体功能区定位推动发展做好政策配套。

粮食宏观调控理论

白皮书指出，粮食生产不仅是解决粮食需求问题，更是解决农民就业问题的重要途径和手段。中国农业人口规模巨大，通过城镇化减少农业人口将是一个渐进的过程，在这个过程中必须保障农民的就业和收入。

粮食安全既面临自然风险，也面临市场风险，既要守住区域市场保应急、稳粮价、保供应“第一道防线”，也要管好全国范围守底线、应大灾、稳预期的“压舱石”。这是粮食领域政府补贴和健全完善国家宏观调控的理论依据。白皮书专门用一节阐述健全完善国家宏观调控的内容，提出要注重规划引领，深化粮食收储制度和价格形成机制改革，发挥粮食储备重要作用。

政府是粮食安全的保障者、公共服务的提供者、市场秩序的执法者，各类市场主体是发挥市场配置粮食资源决定性作用基础和宏观调控的载体。市场机制对粮食资源配置起决定性作用，主要直接具体作用在各类市场主体经营活动的微观层面。市场通过价格机制和竞争机制起作用，企业等市场主体的利润最大化和政府社会效益最大化目标是一对矛盾，需要政府加强粮食宏观调控，防范区域性、系统性风险。政府调控对粮食资源配置发挥重要作用，主要间接作用在保持总量平衡、市场供应和价格基本稳定的宏观层面。政府宏观调控要增强保稳的定力，确保市场微观层面搞活的秩序，避免“一放就乱，一管就死”。

增加粮食有效供给理论

能够满足人民美好生活需要的绿色优质和特色粮食产品，是更高质量的粮食有效供给。存在质量问题的粮食不能对粮食安全提供有效供给。如原粮质量和加工精度影响成品粮得率，重金属或真菌毒素超标、农药残留、霉变的粮食不能构成有效供给，高产粮食品种不一定高品质；品质好的粮食品种不一定高产。白皮书提出，加快优质专用品种选育，大力发展强筋弱筋小麦、优质稻谷、青贮及专用玉米、高油高蛋白大豆等，继续实施优质粮食工程和“中国好粮油”行动计划，推动粮食生产从高产向优质高产并重转变，服务绿色农业发展和“健康中国”建设，大力增加绿色优质粮油产品供给，促进粮油产品提质升级。

粮食生产要坚持数量与质量并重，通过价格杠杆传递市场需求信号，充分发挥流通对生产的引导作用，促进粮食通过市场从产区向销区、从农村向城市合理流通，推动优粮优产、优粮优购、优粮优储、优粮优加、优粮优销，形成种粮农民种好粮、收储企业收好粮、加工企业产好粮、人民群众吃好粮的格局。

促进世界粮食安全理论

粮食国际贸易具有“大国效应”，表现为大国进出口“买涨卖跌”，大国粮食依赖进口存在很大经济风险和政治风险。我国是世界最大的粮食生产国和消费国，粮食消费量占世界的1/4，国际粮食贸易量仅中国的一半左右，“大国效应”非常明显，其他任何一个国家都解决不了中国的粮食供应问题。在粮食供求趋紧时，有人会炒作“谁来养活中国”；在粮食供求宽松时，又有人关心“中国会不会封锁粮食市场”。面对“谁来养活中国”和“中国会不会封锁粮食市场”两种截然相反的质疑，白皮书给出了明确而合理的回答。

中国人的饭碗必须主要装中国粮，坚持以我为主、立足国内，谷物基本自给、口粮绝对安全，依靠自身力量解决粮食问题，既是对国家粮食安全负责，也是对世界粮食安全负责。在供求宽松时，我们履行加入世界贸易组织承诺，放开市场适度进口，与世界分享中国的粮食市场资源，是在谷物基本自给基础上的大国担当。

辩证地看，中国作为粮食大国，利用国际市场资源调控的战略伸缩空间也很大。应当适度进口与适度出口并重，“多了多出、少了少出、适度出口”，既保持农民种粮积极性，走出“多了少了”的历史怪圈，又树立负责任的大国形象，推动构建人类命运共同体。要打造国际大粮商，支持大型粮食企业“走出去”，积极开拓国际粮食贸易，从产粮国采购加工粮食，供应缺粮地区，既促进全球区域粮食供求平衡，又缓解国际粮食“多了少了”对国内市场的冲击。

（□中国粮食研究培训中心 王世海）