上海自贸区：风好正扬帆

创造可复制可推广的经验是自贸区服务全国的重要途径，但绝不意味着自贸区创造的每一项经验都必须能在全国复制推广。

成立近一年来，自贸试验区在扩大开放、制度创新、政策创新、功能培育等方面取得了举世瞩目的成就，为全国提供了一批有效管用、可复制、可推广的经验，发挥了良好的示范带动作用。但是，与参与国际经济竞争与合作的需要相比，与我国改革开放发展的要求相比，与建成具有国际一流竞争力的综合型自由贸易园区（港）的目标相比，这只是万里长征迈出了第一步，绝不是终点。

展望未来，自贸试验区建设任重道远。一定要果而勿矜，以“百舸争流、奋楫者先”的精神披荆斩棘、闯关夺隘，以舍我其谁的勇气好谋善断、勇毅笃行，在功能培育、制度创新、政策创新、服务全国等方面大胆探索、勇于实践，为继续引领我国改革开放，积极参与高层次国际经济竞争与合作再立新功！

一是进一步加强前瞻性研究和科学谋划。要始终立足于国际大环境的要求及改革开放发展的实际需要，以“泰山崩于前而色不变，麋鹿兴于左而目不瞬”的淡定气度潜心研究，科学谋划，谋定而后动。

首先，研究制定高水平的综合发展战略规划。要紧紧围绕率先参与国际投资及服务贸易领域竞争、服务全国发展的重大国家战略定位，以提高国际竞争力为主线，深入研究国际一流自由贸易园区（港）及国际金融、贸易、航运、科技中心的发展规律、功能定位、发展目标、发展重点、成功经验和失败教训，从不断认识和把握历史规律中找到自贸试验区前进的正确方向、正确道路、发展重点、发展步骤、实现路径，制定具有国际一流水平、特色鲜明的综合发展战略规划，而不是临渴掘井。

其次，制定“三年行动计划”。有步骤、有重点推进，善作善成、久久为功。第一阶段，重点扩大金融等服务贸易开放，促进国际投融资体制创新，初步建立国际化的对外经济管理体制；第二阶段，重点推进“境内关外”监管及国际投融资更加便利化，基本形成与国际接轨的相关制度和政策体系。第三阶段，全面拓展国际金融、投融资、航运与物流、总部经济、转口贸易与离岸贸易、创新等核心功能，建成具有国际竞争力的自由港，抢占国际经济竞争与合作的制高点。

第三，制度创新和政策创新始终要为促进市场主体发展和培育国际投资与贸易功能逢山开路、遇水架桥。以跨国公司为核心的各类市场主体是自贸试验区核心功能的主要创造者及核心载体。因此，要以有利于形成具有强大国际竞争力的市场主体及国际投资服务贸易功能为核心，切实研究市场主体的有效需求，为它们业务创新及功能拓展的实际需要量身定制切实可行的制度和政策措施；要采取多种形式向市场主体宣传政策，使它们能够真正从政策措施中受益；要把企业的体验作为第一评价标准，形成根据企业的反馈不断评估和修正政策措施的机制和制度。否则，政策措施就会南辕北辙，在促进发展方面苍白无力，导致市场主体被楚才晋用。

第四，制度创新和政策创新始终要以国际投资与贸易新标准为标杆。TPP、TTIP及TISA等谈判70%以上的内容为竞争政策、国民待遇、投资壁垒、劳工标准、安全标准、环境标准、知识产权等促进更高标准的投资贸易与商业便利化的边境内措施。自贸试验区要以上述标准及国际一流自由港为参照系，通过制度创新和政策创新，率先培育国际投资与服务贸易领域的竞争力，为我国培育面向全球的竞争新优势积累经验。

第五，制度创新和政策创新始终要为我国经济发展提档升级服务。要通过扩大服务业的对外开放，为把现代服务业和对外投资作为我国经济可持续发展的新动力和新增长点探路；通过建立与国际投资与贸易通行规则相衔接的基本制度体系、政策体系、监管模式，为我国更多地通过扩大开放、制度创新、结构优化和要素升级打造经济升级版释放新的发展空间探路。

第六，坚持为全国改革开放发展创造多种类型、多种方式的可复制可推广的经验不动摇。创造可复制可推广的经验是自贸试验区服务全国的最重要途径，但绝对不意味着自贸试验区创造的每一项经验，都必须能够在全国各地普遍可复制推广。自贸试验区是海关特殊监管区的特殊性质，决定了它所探索的大部分经验只能分门别类、逐步在有条件的地区复制推广；我国地区发展条件和水平的巨大差异也决定，大部分地区需要通过不断创造适宜的条件来逐步复制自贸试验区的大部分制度创新经验。例如，负面清单、权力清单、商事登记、事中事后监管等基本制度创新成果可在全国各地普遍复制推广；“境内关外”等口岸监管经验及多数功能创新成果可在综合保税区等海关特殊监管区（自由贸易园区的初级阶段，将来会有2～3个转型升级为类似上海的综合性自由贸易园区，会有部分转型升级为具有专业化功能特色的自由贸易园区）复制推广；全部制度创新成果及绝大多数功能创新成果可在其他自贸园区（未来的天津东疆、广东粤港等）复制推广。

因此，自贸试验区的创新和试验一定要处理好上述普遍性与特殊性的关系。要将能否促进企业发展和功能培育、能否促进改革开放发展、是否符合国际通行规则、是否有助于提升国际竞争力、是否可在一定范围和条件下复制推广等作为首要标准。只要这个标准达到了，就一定能够创造出可复制可推广的经验！绝不能本末倒置，过分强调普遍性，把“在全国各地普遍可复制可推广”作为每个具体项目、每项具体政策能否探索或实践的前提和唯一标准；更不能作茧自缚、画地为牢，凡可复制推广就创新就实践，凡不可复制推广就不创新或迟试验，陷入“为经验而经验”的深渊，迷失前进的方向。

第七，以促进区内区外联动发展为核心，探索更加多样化的有效服务全国的方式方法，实现百花齐放春满园。一方面，自贸试验区要通过服务上海来服务全国，要进一步努力成为上海国际金融、贸易、航运中心建设的主要功能载体、新型发动机及核心抓手（从国际经验看，国际著名自由港基本上都是所在国家或城市国际金融、贸易、航运、科技中心的核心功能区，纽约、伦敦、香港、新加坡概莫能外），为上海培育具有国际竞争力的投融资、贸易、航运功能，提升在国际金融、资源及大宗商品市场的定价权、话语权和配置权服务。另一方面，要探索性地带动长江三角洲及长江流域开放型经济发展新思路、新机制、新途径、新办法。

二是进一步培育具有国际竞争力的投资与服务贸易功能。国际一流自由港日益呈现出投资与贸易融合、加工贸易与服务贸易融合、在岸贸易与离岸贸易融合、内贸与外贸融合发展的趋势，以强大的国际综合竞争力抢占国际投资与服务贸易制高点。自贸试验区必须顺应这种发展趋势，坚定不移地培育具有强大国际竞争力的国际投资和服务贸易功能，以便既能在服务全国方面游刃有余，更能在国际经济竞争中长袖善舞。

大力引进和培育市场主体。总部型企业是高效管理全球供应链和价值链、在全球配置资源的神经中枢，是国际自由港竞相争夺的战略重点资源。要重点吸引跨国公司营运总部、全球贸易中间商等市场主体、国际业务突出的各类金融机构及相关服务机构、国际投融资需求量大的企业、各类保税服务贸易类企业、内外贸一体化企业等。

强化国际投资功能。继续强化高端加工制造及其服务业化进程，重点推进研发设计、检测维修、展览展示、国际物流与采购分拨、商业贸易、专业服务、文化教育、医疗卫生、信息资讯、代理服务、跨境电子商务、旅游等领域的扩大开放，推进国际生产性服务业发展。进一步强化对外投资功能。

强化金融服务功能。以推进跨境投融资便利化为核心，推进利率市场化、汇率市场化、人民币资本项目可兑换进程，积极扩大跨境人民币使用。拓展自由贸易账户的功能，加快建设以离岸投融资、资产管理和财富管理为重点的境内外一体化的离岸金融服务市场；进一步推进金融市场的双向开放，建设面向国际的金融要素市场及国际大宗商品交易市场，提高产品国际定价权；探索商业银行等金融机构成立商贸公司从事大宗商品交易业务等综合化经营之路;大力发展融资租赁、金融信息咨询等服务功能。

强化国际航运与物流功能。以转口贸易和离岸贸易为重点，坚持在岸与离岸并重，积极发展国际航运及交易、金融保险、法律与仲裁、船舶经纪与管理、信息与咨询等服务业。加快洋山“陆岛联动”的国际集装箱中转集拼基地及浦东国际机场快件中转集拼基地建设，积极培育离岸生产、贸易、金融、市场及相关服务体系，拓展转口贸易和离岸贸易等国际自由港的核心功能，增强对全球航运、贸易、金融等资源的配置能力。

强化总部经济功能。制定更加具有国际竞争力的支持政策，以跨国公司贸易总部为重点，大力吸引和培育跨国公司地区总部、事业总部、营运中心、结算中心、亚太分拨中心及运营商等总部型企业。例如，深入推进“亚太运营商计划”等贸易企业和总部发展计划，重点培育营运、资金集中管理、离岸贸易及结算等功能。

三是进一步完善事中事后监管制度体系。事中事后监管始终是制度创新的核心。要以国际通行规则为标杆，坚持“放管并重，宽进严管，提高效能”的原则，以简政放权及强化过程管理为突破，建立科学高效的事中事后监管及合规性监管的制度和模式，将该放的彻底放开、该管的切实管好，形成更加市场化、法治化、国际化的商业环境。

强化国际投资便利化。以放宽准入为核心，强力推进简政放权及市场准入负面清单，既减和尚更拆庙，切实减少审批事项、简化审批环节，强化政府审批标准化、权力清单化、自由裁量权最低化、行使权力依法化、管理服务效能化，真正实现“法不禁止的，市场主体即可为；法未授权的，政府部门不可为；法有规定的，政府部门必须为”，使权力不再成为“使人神魂颠倒的春药”（基辛格）。特别要“探索准入前国民待遇和负面清单的金融管理模式，推动金融市场准入的对内对外平等开放，实现充分竞争”（周小川）。

强化依法对企业经营过程实施监管。依法监管是扛鼎之举，绝非扬汤止沸之策。第一，“法律政令者，吏民规矩绳墨也”。要以国际惯例和企业合理需求为标准，不断完善公平竞争、权益保护、诚信、知识产权、环境保护等方面的市场规范、制度和法律，率先探索更为严格的对市场主体违法行为处罚的标准和办法（例如，惩罚性的消费者民事赔偿机制和制度），为市场主体依法自律经营和政府依法监管提供依据，为我国制定《中国自由贸易园区（港）条例》提供经验。

第二，“法令行则国治，法令弛则国乱”。建设鼓励企业守法自律及自检自纠等内控管理为主的监管机制和制度，使奉法者自强。要严格执法，让违法者付出比守法更大的综合成本，使法律法规真正成为市场主体的行为准则，而不是纸老虎、稻草人。

强化按照诚信等级实施差别化监管。“诚信者，天下之结也”（管子）。首先，拟完善企业年报备案及公示制度、经营异常企业目录及公示制度。要以信用“负面清单”为抓手，建立失信企业名录、违法企业黑名单、发布企业信用污点报告、企业违法及失信信息发布与互联网查询、商业风险警示等制度。其次，拟实施严格的守信激励和失信惩戒制度，使市场主体弃巧诈而谋拙诚，视诚信为生命。对诚信者实行绿色通道、政策支持、抽查或定期检查等宽松监管。对不诚信者实施高频抽查、公开警示、公开谴责、高额罚款、取消资质、列入黑名单、退出市场、禁入市场等综合性的约束和惩戒。第三，探索政府在履行承诺及责任、保持政策法规稳定透明、依法公正透明行政等政务诚信方面的率先示范途径。

强化政府联管与社会共管有机结合的监管制度。推进政府联管，逐步实现海关、检验检疫、税务、工商及财政等政府部门及金融机构间监管信息的互联共享及监管联动、执法联合，变“多龙分治”为“一龙主治”，使守法守信者处处受益、违法失信者处处受限。推进社会共管，使政府把行业服务或公共服务职能转移给民间组织及专业机构，发挥它们的协调服务、依法自律、依法监督等作用；探索媒体及社会舆论对市场主体进行有效监督的制度，激发社会活力和社会自治能力。此外，可探索社会组织和企业对政府进行反向监督的机制和制度。

强化防控风险和保障经济安全的监管制度。进一步完善协助国家发改委和商务部进行反垄断和外资安全审查的有效机制和制度。重点是促进金融风险监测、风险识别、风险管控的理念和手段创新，完善外债及短期流动资本管理体系，探索金融机构市场化退出机制及存款保险制度。

四是探索建立具有国际竞争力的财税政策支持体系。政策创新包括功能性政策创新和财税性政策创新，是国际自由贸易园区或自由港培育功能及增强国际竞争力必不可少的重大举措。其中，财税性政策始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。

从国际实践看，国际自由港普遍给予关税、消费税、增值税、所得税、营业税、财产税的“免、减、低、退、缓”优惠，给予投资匹配、补贴补助、土地费用减免、税收信用及加速资本折旧等财税支持。例如，东京都国际战略综合特别区给予企业相当于投资额15%的税额减免等优惠；新加坡对地区总部减按10%征收企业所得税及利息所得税；迪拜自由贸易园区50年免征企业所得税、无个人所得税；美国对境外投资实施赋税抵免及延期、转结亏损等支持，日本建立了海外投资亏损及特定海外工程合同亏损准备金等。

自贸试验区要根据国际惯例和国际竞争的需要，“开明渠、堵暗道”，率先探索建立消费型增值税制度、环保税制度、消费税制度、所得税制度、规范的财税优惠制度。尤其是要积极探索支持高端航运、离岸金融、离岸贸易、专业服务、总部型企业、境外股权投资等重点领域发展的、规范的财税支持政策及其绩效评估和退出机制。

五是逐步实现“境内关外”的监管模式。提高电子化、信息化、智能化、协作化水平，以探索“一线”及区内免于海关惯常监管为核心，完善“一线放开，二线安全高效管住，区内流转自由”的模式，逐步实现“境内关外”式便利监管。尽快实施对4个海关特殊监管区的一体化监管，积极探索对服务贸易新业态的监管模式，强化海关、检验检疫、海事及边防检查等部门协同监管。

推进企业诚信分类监管。以企业为重点监管单元，根据企业及货主诚信等级实施差别化的管理措施。对高诚信者实施优先查验、专员服务、预约通关、直通放行等便捷监管；对低诚信者实施重点审查稽核、逐票开箱查验检验、银行保证金台账实转等惩戒措施。

推进按照货物状态及货物性质分类监管。对保税货物及非保税货物等进行分类监管。对可能产生风险的高关税及疑问货类实施严格的非现场监测分析、现场核查稽查、跨部门监管。

强化“国际贸易单一窗口”的服务功能。逐步推进企业与监管部门系统互联互通、监管部门之间信息互联互通，使企业只填一张基于标准化信息的电子表格、一点登录完成所有申报、查询进展、接收回执。海关等政府部门可在此平台上一口受理、并联作业、协同监管。

简化通关程序。提高办事透明度，精简报关程序，简化报关内容及其附属单证，全面实行直通程序、集中报关、信用通关、预检验、无纸化通关等措施。重点探索有利于培育国际快件及国际集装箱中转集拼等功能的便捷监管模式。

强化跨区域的信息共享、监管互认、执法互助。探索与国内外枢纽港之间信息、法律法规、税收和监管等方面的互联互通互认。实施以“一次查验、全程认可”为核心的货物多式联运转运便利化促进计划，促进联动发展。探索对主要价值链和供应链企业的认证制度，使被认证企业在合作港口获得优先清关、便利查验、低税费等便利服务。

“风好正扬帆”。对于已渐入佳境的上海自贸试验区而言，未来发展所面临的国际环境将更加复杂而多变，使命将更加神圣而光荣，任务将更加繁重而艰巨，征程将更加曲折而波澜壮阔。我们坚信，在十八届三中全会精神的鼓舞下，在党中央、国务院的正确而坚强领导下，在国家相关部委的鼎力支持下，在国内外各类市场主体的积极参与下，上海市委市政府一定会乘着我国全面深化改革开放的强劲东风，带领全市人民，创造出自贸试验区更加辉煌灿烂的明天！（上海财经大学自由贸易区研究中心研究员    武伟   董静）