全国人大常委郑功成：共享机制要有法制保障

我们今天的主题“法治保障民生”非常有意义，因为民生保障不仅需要解决现实问题，同等重要的还要为城乡居民提供稳定的预期、安全的预期，预期的稳定必然是法治化的，没有法治化的制度保证是不可能有稳定的预期。

居民收入在不断增长，福利在不断增长，但是没有普遍性。这里面主要的问题还是民生改善得不多，保障得不够。

借此机会我讲三个问题。第一个，就是共享理念的提出，我觉得是五中全会有关“十三五”规划里面民生是巨大的亮点。第二个，共享要建成社会保障体系，法律的社会保障是强制性共享，慈善公益事业是资源型的共享，只有两大体系建立起来，所谓的共享才可能变成现实。第三个，不管是共享还是民生，都需要法治保障。社会保障步入法治的轨道是当务之急，我就想讲这么三个观点。

国家“十三五”规划中提出共享发展理念，并提出牢固树立和建设，在提出理念的同时，要注意到“十三五”规划建议里面强调人民生活水平和生活质量的普遍提高，这个话的提出应该表明“十三五”的民生目标不再是一个单纯的社会增长目标，将是更具综合意义的生活质量指标，强调的是全民普遍提高，这是共享发展理念提出的问题。

我们过去更多谈人民生活水平不断提高，实际是以生活水平作为唯一指标，生活水平不见得代表生活质量。我们说社会保障就发现我们的老年人，机关事业单位的退休老人退休金很高，但是伴随着年龄的增长，伴随着身体自理能力的下降，由于养老服务跟不上，有钱，但是生活质量也是下降的，这在我们国家并不罕见。

所以建议稿提出的生活质量的普遍提高，这又是一个民生指标的升华，我们不是单纯地追求收入增长，更不是以平均数来掩盖生活差距，我们强调生活质量，强调普遍提高，这是我们民生目标的一个升华。这是我想讲的第一个观点，学习五中全会的精神，共享生活质量普遍提高这个逻辑是很清晰的。

第二，共享也好，民生也好，建设健全的社会保障体系。共享国家发展成果，需要机制，需要制度，什么机制？公认的还是社会保障制度，我们现在讲社会保障制度是强制性的，法定的社会保障是包括养老保险、基本医疗保险、建立在法律基础上的社会福利事业，它们属于强制性的共享机制。社会保险是强迫雇主、强迫资方为劳方的养老医疗问题分担成本，这是共享。社会救助，我们是强制性地要求政府要拿出公共财政资源来援助弱势群体，这是强制性的。慈善事业是鼓励大家把自己的所得拿出来与大家共享，有钱出钱，有力出力，这是两大共享机制，一个是强制性的一个是非强制性的。如果没有两大共享机制，共享就是一句空话，就不可能成为现实。所以共享的理念在很大程度上依赖于社会保障体系的建成，所以如何加快我们的社会保障体系，是“十三五”期间的一个重大的任务、一个重大的使命。

我国的社会保障改革已经进行了30多年，成就很大，但是由于它涉及到全面深刻的制度变革，我们的改革离成功还有相当的距离，留下来的继续深化改革的任务比过去任何时候都更加艰难。

养老保险、医疗保险、社会救助制度，应该摆在头等重要的位置上。一个综合性的社会救助制度的体系框架已经确立了，我们有建立相关保障，教育帮扶，有就业救助、医疗救助等等那么多的救助制度，但是一些人还是很难享受到，不幸事件依然在发生，我们的救助制度不是钱的问题，而是底线的网有没有织牢，部门之间的协调有没有做好。

所以这个制度要完善，过去来讲我们是差钱，现在来讲是差体系体制、创新机制，这个改革比过去更加艰难。

共享社会保障制度与我们现行的保障制度还存在差距，所以“十三五”是给了我们加快建立健全共享制度保障制度的宝贵时间。

第三，回应一下今天的主题，不管是共享机制还是民生保障，都一定要有法治。因为共享也好，民生也好，恐怕这个稳定的安全预期，甚至比解决现实的困难还更加重要。

我1998年到香港去访问，到九龙塘去看了一下居民的生活，他们生活在笼子里面，基本是三层的笼子，门上挂了一把锁，白天就出去了，晚上回来睡觉，那时候有2.8万人住在那里。我说你们香港政府那么多财政，拔一根牛毛不就搞好了。他说不能这么搞，这么搞是不公平的，对香港的老居民是不公平的，你刚来香港，就给你好房子住，如果新移民来了，马上给你解决房子，那控制的人口就不是600万，而是3000万、4000千万。为什么现在解决了呢？因为老居民的情况也解决了。

我到一个笼居里面，一个女同志是广东过去的，她看到我，号啕大哭。她说我们到香港的移民没有地位，不像郎朗这样的钢琴家，是有地位的，有好地方住。什么叫人类的预期？人类的预期是有希望，不会不安，不会焦虑，扛一扛就过去了。这要有法治保障，没有法治，就不会有稳定预期。

我在人民日报上发过不少文章，我们的养老制度没有问题，老百姓不用担心养老金，但是我们就是有人担心。为什么老百姓还在担忧，是因为这不是法治化的，只要一有风吹草动，就会令人担惊受怕。

2013年国务院颁布加快养老服务业的文件，这个文件一发布，所有的网站都是四个字，“以房养老”，这四个字。我们每个人都有印象，那个还惊动了很高层的领导。为什么那么一份很好的文件却变成了“以房养老”？主要是因为制度没有体系，没有成熟的法律来给我们撑腰。所以大家任何时候都不放心。

社会保障制度，按国际的经验来讲，一定是立法先行，我们现在显然还有很长的路要走。只有一个社会保险法，社会救助法我记得有委员早就开始建议，但到现在还没有眉目。国家立法机关也在社会保障立法方面进一步重视，我们最近在审议的慈善法就是很好的做法，将起到很大的推动作用。所以我们必须在法治化轨道上，才能解决全体人民的后顾之忧，并且保证他的福祉有更好的增长，这一点就是我们共享理念的体现，也是走向共同富裕的必由之路。

（本刊记者崔靖芳根据第三届中国民生发展论坛录音整理）