环保部环境与经济政策研究中心主任夏光：积极推进生态文明体制改革

中央到现在为止，构建了一个生态文明建设的顶层设计，也慢慢地成为蓝图，有几个重要的文件，这些文件当中分别解决不同领域、不同层面的问题。我今天给大家讲的有三个大的内容，任务、框架、难题，侧重点放在难题上。

生态文明建设到底有哪些任务，我们以前也多次宣传过，生态文明建设不能单纯理解为是如何改善环境、如何修复生态，把空气质量搞好了，蓝天回来了，就是生态文明，不能单纯这么理解。生态文明建设是一个大的体系，甚至它的重心是放在建设一种文明、良好的行为和意识，物质层面的改进其实只是表面，真正要改进的是整个社会，是我们人的意识、价值观和社会制度体系等等，一切都有利于社会的自然和谐，这才叫生态文明。

中央《关于加快推进生态文明建设的意见》，要解决的就是给出推进生态文明建设有哪些主要任务，从它的目标来讲，主要是提出建设两型社会的目标，生态文明建设的目标不是单纯地列出环境质量改善就可以，一定要建设一个资源节约型、环境友好型的社会。在这个主要的目标下面提出一系列具体的指标。

生态文明建设的主要任务有八项，第一是强调了要对国土空间进行整体规划；第二是技术创新、结构调整，改变我们的发展方式；第三是促进资源节约利用，推动循环经济、节能减排；第四是加大自然生态系统和环境保护的力度，修复生态，加强环境污染治理。我们一般意见会出在这里，建设生态文明就是保护好自然生态保护；第五是健全生态文明的制度体系，也就是建设一个良好的制度，其实是我们生态文明建设里面非常重要的目标和任务，有具体的安排；第六是搞好基础工作，执法监督；第七是建设一个生态文明的社会，良好的社会风尚和社会意识；第八是总的体制机制和保障。

我们这样回顾的目的是为了搞清楚生态文明建设中间，我们要构建一个体制或者制度体系，它基于整个生态文明建设中间什么样的位置，八项任务，其中有一项就是制度建设。

下面来看第二个大问题，就是制度建设的总体框架，是由《生态文明体制改革总体方案》所做的顶层设计，668结构，6个理念，6项原则，8类制度。8类制度我们可以看这就是生态文明体制或者生态文明制度的总体部署，从产权改革开始，后面有国土开发保护、空间规划体系，资源总量管理和节约，资源有偿使用和补偿，环境治理体系，市场体系，绩效考核和责任追究，一共是八个方面，这八个方面就是生态文明体制全部的内容和总体内容。有时候体制和制度两个词是交叉使用的，讲到体制改革的时候，其实包含了制度。但是整个生态文明有制度建设这项任务的时候，里面也包括了管理体制的设计和改革，两个词交叉使用。

重点放在生态文明体制的难点。最近有许多具体的部署。中央关于“十三五”规划也讲到了各种体制改革。

生态文明的体制就是以建设生态文明所需要的一种基础性、常态化的条件和保障体系的总和，是国家治理体系的一部分。生态文明体制不仅仅是机构改革这件事，其实也包括了制度体系、组织体系、实施机制。机构改革只是组织体系这中间的内容。

这三个方面分别解决什么事情呢？制度体系主要是解决生态文明建设的动力问题，通过制度的设计，让全社会有积极性来建设，出于责任也好、利益也好，不管是出于什么动机，只要是有利于生态文明建设，就需要有这样的制度。机构要有一个组织体系，要有机构设置，有专门的人员来干这个事。最后是实施机制，要有钱、有经 费来源，这是体制的总体。

谈到生态文明体制的难点的时候，也会反映在这上面，制度上有哪些难点，机构上有哪些难点。今天主要是讲前两个，制度和组织机构两个方面有些什么样的难点。

首先来看生态文明制度的难点。在中央所列的生态文明制度体系的结构里面，每一项、每一个领域里面都有需要突破和需要解决的问题，我们也可以把它称为难点。

产权改革是列在所有制度改革难点里面的第一位。

第二个制度改革的难点是国土开发，主要是解决用途管制。

第三个制度改革的难点是多个规划合一。

第四个制度改革的难点是资源节约要全面覆盖。

第五个制度改革的难点是有偿使用，有偿使用主要在水等资源上面。

第六个制度改革的难点是市场体系，要通过市场的办法，推动生态产业的发展。

最后一个制度改革的难点是履职追责，对领导干部、对企业责任人都要把责任明确下来，通过一套体制、机制追究责任。

下面再讲一下环保机构改革的问题。习总书记说我们现在面临的环保问题是有法不依、执法不严等等，跨区域的问题难以解决，需要加以改革。

第一个难题是到县一级进行环境监测的能力很弱。

第二个难题是政府与环保机构派出的关系。

第三个难题就是管理上的人情关系。

第四个难题是远程执法。

最后一个难题是地方环保局干部的人事升迁。

关于这些我们所说的难题，目前还没有特别完整的方案应对这些问题，但我们还是要坚决地推进环保体制的改革。任何的改革都有利有弊，一定要坚决地贯彻中央的布局，现在遇到的问题跟当地的情况有关系，通过创新的办法来解决。环保体制改革总的原则是要细分成地方的职能，总体上市级担当，总体不会削弱地方政府的环保职能，也不会削弱地方的环保机构，而且还要加强这类机构。

总之，要在实践中探索创新。我走过很多的地方，各个地方的做法都不一样，因地制宜，经济欠发达的地方好些，经济较发达的地区他们觉得可能会带来一些问题。中央关于“十三五”发展的总的精神，第一条是创新发展，所以中央对环保体制改革的安排，总体上是指导性、规划性的安排，还是给地方留下很大的创新空间，地方再因地制宜，创造发明是完全可以找出一条新的路子，可以解决我们刚才所说的这些难题，也可以很好地实现中央所设定的改革目标。

（本刊记者郭梁根据第二届中国民生发展论坛录音整理）