新型城镇化发展背景下镇级市发展道路探讨

史 茜

【摘要】城乡发展不平衡成为制约我国经济、社会发展的主要问题，要解决这一问题，需要统筹城乡发展，合理推进城镇化改革。为此，国家提出了镇级市的发展思路，并进行了有益的探索和实践。文章针对“镇级市”理论所提出的改革背景、发展模式、发展路径及改革试点等内容进行了初步梳理和阐述。

【关键词】城镇化发展　镇级市　发展路径

在建设中国特色社会主义的进程中，城乡发展不平衡是制约经济社会发展的主要问题。针对这个问题，党的十七大提出了“统筹城乡发展”的战略目标，对统筹城乡发展的重要性和紧迫性进行了详细阐述，并提出了“要依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇更好发展的体制和机制”的改革思路。该目标和思路的提出，对于中国乡镇、城市的发展有着非凡的意义，尤其对小城镇的影响是全方面的。

2010年，根据中央下达的文件，各个城市展开了促进小城镇发展改革试点，试点的关键任务是解放下级城镇的生产力，使得下级镇政府真正拥有管理的权力。此次试点是从中小型城市开始的，可以对周边的城市起到辐射带动作用。其中的重点任务就是促使城乡机构的多元化，平衡城乡发展，把收纳能力好、有经济实力的“镇”转变为“市”，促进中国城乡步入健康、有效、不断进步的发展模式。

中国的城镇化发展背景

乡镇制度最初的确立，可上溯至1909年清政府颁布的《自治章程》，其中明确规定了乡镇之间的划分界限，即人口达到了5万或者以上数量人口，则称之为“镇”，如果是人口不足5万的，则被称作“乡”。之后，在《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法》中，也对乡镇做了确切的划分。新中国成立后，党中央十分重视城市农村一体化的发展，自始至终，都坚定不移地走具有中国特色的新型城镇化道路。从1953年开始，我国在各地区都进行了不同形式和程度的改革，到1954年中国境内再无县辖市。《中华人民共和国政区沿革》一书完整地记载了县辖市取消的过程。自此次改革以后，乡镇之间的关系更加密切。直到2010年的浙江温州会议，正式提出了“镇级市”的概念，并且选取了浙江省的五个乡镇进行镇级市的试点改革。在两会期间，这个改革方案又被重新提出，获得了绝大多数人大代表的支持 。①

与其他国家相比，我国的城镇化发展历时较长，经历了许多困难和波折，而且城镇化发展的许多负面影响在很多下级城镇的影响比较持久，这是由我国的国情决定的。中国农村长期存在着户籍、土地等制度问题，要在根本上解决农村的困境，促进中国城乡的协调可持续发展显得尤为迫切。因此，完全的城镇化非一朝一夕能够完成。自改革开放以来，国家经过深入研究，根据各地城镇化发展程度的差距和不同，各自实行具有针对性的政策，并随着中国国情的变化进行调整。国家加强城镇化的发展，主要是为了打破中国长期存在的城乡分离发展的单一结构，通过落实政策把乡村和城市合二为一，使城市和农村的优势互补，促进两者之间的资源共享和市场的集中发展。

城镇化改革以温州的乡镇为试点单位，所挑选的试点乡镇均满足人口数量达到50万的条件，并根据中央出台的《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（以下简称《通知》）中所提到的乡镇问题进行有针对性的改革。《通知》中提到的问题有：中国国土辽阔，城市众多，不同地区之间的地域管理机制千差万别，很多城市无法发挥自己对下级城镇经济的带动作用；同时，因为政府的行政效率低下，还存在资金过度浪费、职能空缺等不良现象，所以下级城镇得不到自主发展机会。另外，从学者许峰的文章“取消地级市”中可以看出：一个中等地级市需要供养的公务员和事业编人员有一万人左右，概括计算下来，每年国家地级市光是在公务员层面的供养财政支出就已十分惊人，这种过重的经济包袱从根本上阻碍了城市的发展和进步。所以，从机制体制上进行乡镇改革是迫在眉睫的任务，这也关系到中国城镇化的长远发展。

在许多地级市改革之前，一直存在着市强制管理下属县的情况，这种情况直接束缚和阻碍了县乡独立的经济文化发展。下级县城在强大的政治压力下，根本无法找寻发展出路，从而失去了发展的动力。这种制约体制给县级市造成了负面影响，并且对上级城市也产生附带影响，即表现为县城经济得不到有效发展，同时市区的发展也一直停滞不前。

新型城市化发展模式自新中国成立之后就颇具雏形，1986年是城市化发展的加速期，这一时期，中央发布了《关于调整设市标准和市领导县的条件的报告》，其中对于可以由县转为市的限定条件是：总人口在10万以上，gdp满足4亿元人民币及以上。在20世纪90年代末期，中央又发布了《关于调整设市标准的报告》，其中对于调整设市标准一事作了全面的解释，主要目的是使城市能更好地适应社会主义的新道路、新发展，促进经济全面、健康发展。同时，也为了镇级市的发展能够跟上改革开放的脚步，促进中国的中小城市合理有序地发展。

这个阶段的改革也被很多人称为是“县市化”，这个政策的推行给城市和县区带来的影响是多方面的，同时在长期发展执行过程中也暴露出很多弊端。一方面，在实行县市化的发展过程中逐渐偏离了侧重点，过于重视县市化发展的数量，忽视了质量，继而太过于强调下级县镇政治行政方面的发展，却忽视了上级城市和下级城镇的经济双向影响作用。

另一方面，没有重视经济、环境可持续发展的重要性，过度强调发展的速度和强度，使得“形象工程”、“面子工程”频繁设立，过度发展让许多城市忽视了自身有限的资源环境，不能制定因地制宜的发展规划。长此以往，城市内部的分工系统和职能之间相互协调的统一模式受到了破坏，整个城市的发展必将走上一条难以扭转的不平衡道路。为了解决这个问题，在城市化发展的大背景下，迫切需要用正确的方针去指导镇级市改革。但是，中国在城市化发展的进程中，进行过的许多探索和尝试证明，不同的错误尝试催生出来的是各种“城市病”，这些将导致偏离城市化合理发展道路，背离城市发展的意义和初衷。

另外，需要注意的是，在中国的发展历程中，农村一直是一个不可忽略的力量，兼顾农村地区的利益，制定合理的镇级市改革方案既是现实的需要，也是中国发展的必然要求。只有进行镇级市改革，才有可能协调城乡两者的不平衡发展，才有可能将大城镇的经济带动作用发挥到极致，从而对周边农村的经济发展起到辐射和拉动作用。镇级市的改革需要在原有农村发展的基础政策上进行创新，为其注入新的活力，这样下去，城镇之间的资源可以集中齐聚，在无形中缩小两者之间的差距，促进农村改革和发展的统一②。

镇级市的提出和发展

要真正实现城镇化发展，必须要把镇级市改革作为首要战略切入点。所谓镇级市，就是将本区域所管辖的人口、税收、经济等指标达到一定的标准的中小城镇设立为市，这样就可以在最大范围内和其他大城市进行合理的资源调配。这说明，我们不仅要在城市的布局规划进行创新，还要改革城市的内部结构，促进城市多快好省地发展。这也就要求之前独立的大城市不能再单独发展，而是要联络周边的小城市形成多样化的带动帮扶体系，在一些交通便利，经济实力强的地区形成城市群，在这样相互扶持的发展条件之下，更多的小城镇才会有便利条件升级为大城市。党的十八届三中全会对于走城镇化的道路提出了明确要求：“要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进城乡建设要素平等交换和公共资源均衡配置”。同时，全会也提到了新型城镇化的核心问题，即在发展过程中要坚持“以人为本”和“可持续发展”，新型的城镇化发展要摒弃一切人为、虚假的“面子”因素，着重提高一个城市的内在承载力和可持续发展的能力。

2013年，中央发布了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，其中提到了建设城市群的重要性：“城市群最大的优势，在于打破行政区域，在于着重发展市场经济利益。”根据党中央的决策，首先在南京进行试点，建立了一批新型产业，其中着重规划了市内的6个镇级市，这样，能在最大程度上激发一个镇级市所隐藏的潜力，有利于城市的转型和变革。在这种政策下发展起来的镇级市就会有巨大的个体转换能力，能在与其他城市进行交流时爆发出强大的凝聚力，同时在发展的过程中不断地进行自我调整和自我反思。这样，在城镇化发展的大背景下，进行镇级市的改革才能顺利进行下去。进行镇级市改革试点，可以顺应中国走可持续发展道路的战略目标，科学合理地进行资源的分配、重组。这样的政策，可以让一些大中城市的有效资源向中小城市转移，促进中小城市的城市化进程，并且在一定程度上提高大城市对下级城镇的资源掌控能力。

中国在城镇化发展的过程中，第一、二、三产业所作的贡献是不均衡的，城市之间无法形成科学有效的产业链和产业发展模式。进行镇级市改革后，这些问题便能迎刃而解，并形成简单有效的产业链。例如，红极一时的义乌小商品市场，成为镇级市之后，就找到了自己的发展突破口，加大产业支出，找到了适合自己发展的特色经营产业，大力发展多元化产业模式，并且卓有成效。这样就在根本上提高了当地的经济发展水平，经济力量雄厚之后，就可以带动一个城市的公共基础设施建设，同时还能改善当地的自然环境，提高资源利用率，增多就业岗位，为许多闲置劳动力提供了就业机会。在这个政策的带动下，义乌周边的城市也得到了更多的发展机会。

此外，成功的例子还有浙江的杨汛桥，通过调整产业结构积累了一定的物质基础后，当地镇政府才能有能力投入720万元建立全村的体育活动中心，丰富村民的日常生活。而在义乌、苍南等几个城市，已经基本实现了垃圾处理一体化。这样的例子还有很多。进行了镇级市改革后，有经济基础做后盾，这些地区的居民不仅提高了自己的生活水平，而且精神文化也逐渐丰富。正因如此，城市之间才能够形成一种良性循环的状态，社会局面的稳定和谐也是指日可待的事情。③

发展镇级市进行的战略调整

镇级市的改革是异于之前城镇化发展的各种尝试的，镇级市的建立需要政策的创新和体制的调整。在中央发布的《城镇化发展规划纲要（2010-2020）》中，明确指出：“要严格控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城市。”《纲要》的规定表明国家对于城市化的发展目标是非常坚定的。同时，在《国家中长期新型城镇化规划》中又提出：“加快城镇化的发展速度，不是简单地对大城市众多职能的摒弃和撤销，也不是单纯地对中小城市的面积扩张，更为重要的是一步一个脚印转化体制，进行产业结构、生产方式、社会保证等多方面的结构改变。在实施过程中，要对农村的户籍、人口、土地问题进行改革，政策实施方面不能保守，更多的是要创新。”

在推行以上政策的时候，最初的突破点就是农村的户籍制度问题，这可以在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中找到依据。《决定》指出，进行户籍改革的重点就是推进解决举家迁徙及新生代农民工的城市落户问题，逐步推行全国统一的居住证制度。为了切实解决这一问题，国家不断出台规定，调整政策：2009年，国家的主要任务就是让更多的农业人口在城镇落户，并且取得就业机会；2010年，国家提出要完善现有的户籍居住地制度，让更多的人可以享受平等的落户权利，让户籍制度做到城乡之间相互统一，两者之间不会拉开太大的差距；2013年，公安部出台了《关于加快推进户籍制度改革的意见》初稿，其中提到了农村人口的户籍问题，即到2020年，可以基本实现以合法职业归属的方式让农村、城镇的户口统一，建立起一个以人为本，科学高效并且规范有序的新型户籍制度。

这个政策首先在上海及其周边地区进行试点，效果很好，其他省份也纷纷进行新政策的尝试，积极将户籍制度进行全面完善，让更多的农村户口可以落户城市，这样才能有效缩小城乡之间的差距。例如，重庆市、广东省的许多城市就根据中央出台的政策，制定了不同的方案，让许多农民在县城内安家落户。每个省市所创新的政策方针的侧重点虽有所不同，但他们的主要目的都是让进城后的农民拥有之前无法享受的权利。浙江省创新的政策内容为：本地农民进城落户，原有权益可保留，原有经济和财产权益可交易转换。而有的省市甚至连限制条件都去掉了，直接是零门槛的无限制政策。这种零门槛的方式，吸引了很多的村民自愿去城市落户，使城乡之间的协调发展呈现出良好局面。

除了户籍制度方面的改革和创新之外，另外很重要的一个方面就是土地改革的创新。2008年，国家就明文规定了建设城乡统一用地权利的重要性，并且对于政府的管理范围进行了调整；2013年，党的十八届三中全会对城乡土地使用权的问题做了进一步深入讨论，主要讨论的焦点是建立公平的城乡之间统一合理的土地使用权，要让农民拥有土地各方面的经营权利，并在有关文件中一再强调。这样，属于农民的土地便可以在市面上流通，被公众称之为是“土地入市”，虽然农民的土地被征收入市，但是国家会对被征收土地的农民进行补偿。根据国家出台的这个政策，海南省开始尝试进行集体土地的征用，对许多农民的土地进行“征用”，变为旅游用地或者是商业用地，甚至将其中的一部分开发为工厂、市场等，政府在征用的同时会付给农民一定的补偿金。另外，温州也出台了《温州市农村产权交易管理暂行办法》，实施的具体内容是让有经营权的农民土地在适当的范围内合理流转、运行。④

镇级市改革在投资理财方面也出台了新的政策，并且有所创新。主要做法就是鼓励小城镇的工商业发展，鼓励建厂或发展贸易，都取得了很好的效果。受益于该政策的出台，很多城镇都得到了发展，其经济实力可与大城市抗衡。例如，在中国的长三角、珠三角地区，由于交通便利，十分适合工商业的发展，各种贸易开展得如火如荼。这些地区的经济实力不容小觑，但是因为各项政策的限制，很多现代化设施不齐全，无法形成一个良好的现代化发展机制。针对这个问题，中央着重强调城市群对这些地区中小城镇的带动作用，尤其是在经济贸易方面，只有形成一个互帮互助的工业链，才能取得更好的发展效果。同时，在形成城市群的基础上，扩大城乡的融资渠道和规模，通过发行股票、债券等方式进行融资理财，在经济方面能够很好地促进镇级市的改革和成长。

（作者单位：江南大学商学院）

【注释】

①黄忠怀，周妙：“新型城镇化背景下‘超级大镇’设市研究”，《北京行政学院学报》，2013年第4期，第10~13页。

②李浩，朱文武：“镇级市：城市化进程中的新选择”，《人民论坛》，2011年第24期，第132~133页。

③郭先登：“建设‘镇级市’：中国城市化发展的新思路”，《中共青岛市委党校青岛行政学院学报》，2011年第1期，第5~9页。

④郭先登：“建设镇级市的理论构想与实践思考”，《山东纺织经济》，2012年第6期，第5~9页。