我们与预算绩效管理三十年：张家口怀来县财政局预算绩效评价创新与发展

三十年前，伴随着我国改革改开放的深入，县级财政预算绩效评价也踏上了新的征程。1991年怀来财政对住房资金的投入产出进行调研，开始预算绩效评价尝试，2003年在党的十六届三中全会上提出了建立预算绩效评价体系，怀来积极探索预算绩效管理的实施路径，到2018年全面实施预算绩效管理。经过三十年的艰难探索，县财政预算绩效评价经历了曲折而富有成效的发展历程。财政预算绩效评价事业的发展与财政改革同步前进。三十年来，县级财政预算绩效评价在实践中不断拓展，在探索中日益完善。预算绩效评价的创新发展进程，正是我国县级财政改革发展的缩影。

本文以2018年9月1日，中共中央、国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》三周年为背景，以河北省张家口市怀来县财政预算绩效管理工作走过三十年为例，尝试预算绩效管理研究、预算绩效管理改革的演变过程，进行探索分析，对于县级经济发展方式转变，促进高效、责任、透明政府的建设，深化预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。也对县级预算绩效管理创新与发展有所启示。

财政预算绩效管理是以一级政府财政预算（包括收入和支出）为对象，以政府财政预算在一定时期内所达到的总体产出和结果为内容，以促进政府透明、责任、高效履职为目的所开展的绩效管理活动。预算绩效评价，通俗来说，就是看看钱有没有花在刀刃上。

1991年，怀来县财政对财政住房资金的投入产出进行绩效评价起步，到2018年全面实施预算绩效管理，县级财政预算绩效管理评价在改革的激流中探索前进，走过了三十年不平凡的创新与发展历程。

县级资金效益评估，绩效管理起步（1991—2002）

怀来县位于环首都西北的官厅湖畔，是革命老区，英雄董存瑞的故乡，是著名的农业县，工业基础比较薄弱，政府财力紧张，属于财政补贴县。怀来县城镇住房十分困难，居民住房不仅数量少，人均居住面积只有5.3平方米，而且绝大多数是砖木结构的平房，对干部职工住房实行国家和企业包建、包分配，低工资、低租金模式的住房制度。县财政最高每年投入约100多万资金建房，加上住房维修、管理和职工的住房补贴，每年投入住房资金约150万元；而房屋租金低至一两角，甚至六七分。危房不断增多，维修费也越多，建房资金只有投入没有产出。财政包袱越来越重，房地产业和建筑业得不到应有发展，企业经营活力越来越差……必须尽快实行住房制度改革，出售公有住房，利用回收的资金，再建新房出售，逐步形成住房资金投入产出的良性循环，实现财政住房资金的效益最大化。

1991年7月，怀来县被确定为全国、全省房改试点县，沙城作为县城打响了房改“第一枪”。

经过七年房改，怀来县初步实现了房屋建设投入产出的良性循环，住建局不仅不用财政拨房屋修缮费了，还可用售房1.2万间收回的1.5亿元建设资金，新建住房出售，房改前，县城人均住房面积不到6平方米；到1998年，这一数字增加到12平方米。有五千多户干部职工购买了公有住房，实现了居者有其屋，居民住房条件发生了显著变化，在实践中我们认识到，解决住房难的出路在于改革，关键是实现财政住房资金的投入产出良性循环效益最大化。

1991年10月21日，国务院首次颁布《国家预算管理条例》，本条例自1992年1月1日起施行。1951年8月19日中央人民政府政务院公布的《预算决算暂行条例》同时废止）。第四十三条规定：各级人民政府、各部门、各单位应当严格按照支出预算执行，并贯彻勤俭节约的方针，提高资金的使用效益。各级财政部门应当按预算、按程序、按进度及时拨付预算支出资金，加强对预算支出资金的管理。

当时，财政部有三位青年干部正在怀来县财政局基层锻炼，结合《国家预算管理条例》的培训学习，一起探讨如何提高财政资金的使用效益。那时县级搞基建需要县计委、城建局、县人民建设银行、财政局四家审批，依据《预算管理条例》：加强对预算支出资金的管理，提高资金的使用效益。并提出建议：对于大型基建项目，须附上这个项目要达到的目的，产生的投入产出效益，对竣工的基建项目进行效益评价，看是否达到预期。局里采纳了建议，对超过百万元的基建项目，试行投入产出评价，为下一年作预算提供参考依据，由此，开始了县级财政大型基建项目绩效评价试水。

1992年，张家口地区行署调整怀来县财政体制，实行“定额包干上交”的办法。在1991年包干上交的基数上，1992年到1993年，每年增加上交基数60万元，1993年定额上交为196.1万元。“八五”后两年，不再增加上交基数。1992年怀来县财政收入3153.10万元，财政预算支出3359万元。

1994我国开始实施分税制财政管理体制。实行分税制后,属于地方固定收入的有：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰费，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产或赠予税，土地增值税。还有共享税包括：增值税、资源税、证券交易税等。增值税中央分享75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种划分，部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50％。

1994年3月22日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过第一部《中华人民共和国预算法》，1995年1月1日正式施行，本法中没有关于预算绩效评价和资金使用效益的内容。仅有第四十七条：各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。

1998年12月10日，河北省委、省政府确定怀来县为全省11个实施县级财政综合改革试点县之一。怀来县成立财政综合改革领导小组，制定了《怀来县1998—2000年县级财政综合改革实施方案》。方案以建立稳固、平衡的县级财政为目标，通过加强财源建设、转变财政职能、完善县乡财政体制、优化支出结构、推进社会保障制度、住房制度等九项综合性财政改革，促使全县财政收人稳定增长。这个实施方案已经省财政厅通过。这一年怀来县财政收入达14825万元，财政预算支出为7925万元。

怀来县财政预算改革以来，以部门预算为核心的支出改革开始探索完善公共财政支出体系，取得了一定成效。但是，财政资金“重分配轻管理、重使用轻效益”的现象依然存在，公共财政支出体系需要进一步完善。

1999年8月7日，国家财政部驻河北财政监察专员办事处、河北省财政厅基建处、张家口市财政局基建科，到怀来县检查生态农业工程项目的资金效益情况，对有关单位资金管理所存在的问题提出了整改意见。这是上级财政部门较早对怀来县财政资金效益进行的检查评价。

2000年9月12日，河北省财政厅一行到怀来县，先后对怀来葡萄基地、土地沙化、防沙治沙及财政重点支援的企业进行考察，对有关项目进行效益评价，对怀来县财政工作给予了肯定。这是河北省较早在怀来县就部分项目进行财政支出效益评价的调研考察。

县级预算绩效评价在探索中前进（2003—2018）

2003年，由于环首都的特殊区位优势，怀来县经济快速增长，财政资金成为各部门每年必争的“唐僧肉”，财政总是“入不敷出”，资金使用效率低。

2004年，怀来县财政局邀请上级财政科学研究所做讲座，探索预算绩效问题，进行财政制度改革。县财政局与省财政科研所和多家研究机构共同研讨，探索研究一套适合怀来县级财政的改革方案。

2008年2月，在党的十七届二中全会上明确指出：要推行政府绩效管理和行政问责制度。县级地方财政认真贯彻落实党中央、国务院有关文件精神，积极探索财政支出绩效评价，在理论研究、制度建设、机构设置和评价试点等方面都进行了有益的尝试。

2010年，《河北省人民政府关于深化推进预算绩效管理的意见》（冀政〔2010〕138号）文件对外发布，开始实行。

2012年11月，党的十八大报告进一步提出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”，这一要求为预算绩效管理工作确立了目标，指明了方向。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年6月，《深化财税体制改革总体方案》指出，必须"提高效率"，"建立现代财政制度"。

2014年，为了贯彻落实国家、省政府推进预算绩效管理的文件精神，怀来县财政局派预算股长到河北省财政厅预算局预算绩效管理处工作学习，回来后进行预算绩效管理知识培训，开始制定适合本县的预算绩效管理办法，怀来县预算绩效管理正式起步。预算绩效评价中，事前评价最复杂，要能对预算安排作出判断，事中则要有效跟踪信息，事后需要做到客观评价，指出问题和建议。

这一年4月25日，怀来县财政局发文《关于开展2013年省级产业发展专项资金绩效监督工作的通知》，这是怀来县下发第一个关于财政资金绩效监督的正式文件。

8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》，并决议于2015年1月1日起施行。至此，预算法在出台20年后，终于完成了首次修改。新修订的预算法提出各级预算要遵循“讲求绩效”原则，并对绩效目标管理、绩效评价、绩效结果应用等作出具体规定。

2017年，党的十九大报告提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。

全面实施预算绩效管理（2018—2021）

2018年，中共中央、国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，部署加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，并明确“花钱必问效、无效必问责”。力争用3—5年时间基本建成预算绩效管理体系。

这一年，怀来县全部财政收入完成31.4亿元，位居全省第20名，增长12.7%；一般公共预算收入完成15.5亿元，名列全省112个直管县第15位，张家口全市19个区县第一，增长0.6%；全社会固定资产投资同比增长3%；全面脱贫，建成小康社会。

2019年5月12日，为深入贯彻落实中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）与河北省委、省政府《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（冀发[2018]54号）精神，有力有序推进实施预算绩效管理工作，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算与绩效管理一体化，切实提高财政资源配置效率和使用效益，增强政府公信力和执行力，张家口市委、市政府印发《张家口市全面实施预算绩效管理推进方案》，请结合实际认真抓好贯彻落实。

此《方案》出台，对怀来县深化预算管理改革，加快建立现代财政制度具有里程碑意义，标志着历经二十八年探索和推动，全面实施以结果为导向的预算绩效管理模式正式确立。

2020年，怀来县一般公共预算收入达17.77亿元，名列河北全省100多个县市第14位，张家口全市19个区县排名第一。一般公共预算支出41.44亿元。如何在“县级账本”上精打细算，是一个日益重要的课题。

2020年，怀来县全面实施预算绩效管理，引入第三方机构参与绩效评价。绩效信息内容，包括重要绩效目标、绩效评价结果和预决算同步报送至人大，并向社会公开。预算绩效评价工作还引入有资质的专家、专业机构评审，规避“不当博弈”，提高资金安排的科学性。

从1991年起，对财政住房资金投入产出进行评价，由此开始了县级财政绩效管理的探索分析，到如今全面实施预算绩效管理，经过三十年发展，怀来县财政发生了显著变化，是我国县级财政预算绩效管理探索实践的三十年。

通过三十年来的努力，极大地推进了预算绩效管理制度的进程，维护了财政的权威性、公平性和科学性，国家和人民群众对此高度认同。实践证明，预算绩效评价制度总体上是一个公平合理的好制度，为财政事业改革发展、为国家实施强国战略、为我国经济社会发展作出了巨大贡献。

县级财政是国家治理的基础和重要支柱，预算管理是夯实国家治理基础的重要抓手。全面实施预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，对增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府具有重要意义。

（作者：侯鑫 刘国 段晓飞 尤秀斌 叶海霞）

参考文献：

1.《国家预算管理条例》在1991.10.21由国务院颁布

2.《中华人民共和国预算法》1995年1月1日起施行。2014年8月31日修改，2015年1月1日起施行。2018年12月29日修正，公布施行。

3. 2021-07-23《经济观察报》34号文3周年：预算绩效之难

4.多部门推扶贫资金绩效管理2018年06月03日 来源：经济日报

5.财政预算绩效，花钱请来的第三方怎么评？2021-07-10南方周末

6. 1992年第4期《河北财会》，《在房改中如何加强国有资产的管理》