江苏南京市：更新有温度，幸福再升级

11月底一天的中午，阳光明媚，南京小西湖内透着热闹的氛围。年轻人们带着相机，三三两两前来打卡拍照。居民们散着步，聚在一起聊天。“小西湖更新项目获得联合国大奖，身为南京人很骄傲，特意过来再感受一下。”今年20岁出头的林亚辉和女友坐在花迹行旅门前的椅子上，品着咖啡谈笑风生。

2022年11月26日，联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护奖在北京公布，南京小西湖街区被授予创新设计项目大奖。这是南京进入全国首批城市更新试点城市一年后，获得的一份特殊“周年礼物”。而由小西湖开启的渐进式微更新经验，正由点及面，升级为市民感受南京城市更新温度的幸福方案。

小西湖经验从样本走向量产

小西湖是南京城墙内的一处生活区，虽身处闹市，却是出了名的棚户区。不仅居住环境拥挤、房屋年久失修，甚至很多家庭连像样的厨房和卫生间都没有，居民每天还要去公厕倒马桶。

破归破，小西湖却是南京22处历史风貌区之一，代表着老城南传统民居特色。老城改造，如何协调保护历史风貌和民生改善的矛盾？2015年，南京以小西湖为切入点，发起在宁高校研究生志愿者行动，探索历史地段保护与再生策略。

东南大学建筑学院教授韩冬青介绍，多年的实践探索，形成了小尺度、渐进式的微更新模式。保留街巷肌理，修缮传统房屋，引入新业态，全国首创微管廊，在保护历史地段特色的同时，让住在这里的居民过上了与时代接轨的生活。

去年，修葺一新的小西湖开街后，迅速成为一处充满烟火味的新地标。老街坊与新业态互为邻里，原住民与游客和谐共存。这样的变化，也促使其他居民主动参与到后续的自主更新中。72岁的许庆第一个申请自主更新，“政府危房改造补贴60%，教授隔三差五到家里跟我商量改造方案，我们怎能不乐意呢？”一年前，老许家重新搬回老宅，老味道还在，生活环境已是天翻地覆。面对着前来参观的客人，两口子乐开了花。

“小西湖的有机更新，改变了过去政府主导的模式，多方共商，居民有更多自主权。”南京市城乡建设委员会建设二处处长董文量向记者介绍，“小西湖从传统的‘大拆大建’，转变为以留为主，拆改结合，为南京的城市更新探索出新路径，并入选全国城市更新典型案例。”

2022年3月，《南京市城市更新试点实施方案》印发，针对居住类地段、生产类建筑、公共类空间、综合类片区4种类型，进行全要素、全方位更新。城市更新从小西湖的样板示范，走上了全市多点开花的崭新局面。

记者从南京市建委了解到，试点一年来，对照住建部试点通知精神和要求，该市先后两批公布了25个试点项目，总投资约231.56亿元。其中，浦口火车站、南京卷烟厂（D9街区）等15个项目已取得阶段性成效，其他10个项目抓紧推进前期工作。小西湖、颐和路项目入选住建部33个城市更新典型案例，在全国范围形成了一定影响力。

▲南湖东路“南湖 记忆”打造20世纪80年代风特色街区。

破解更新路上难点堵点

南京作为国家首批城市更新试点城市，逐步完善政策体系，扩充政策“工具箱”，推进城市更新项目有序实施。

2020年5月，南京市印发《开展居住类地段城市更新的指导意见》，着力解决居住类地段改造中遇到的土地、资金等瓶颈问题。

据南京市规划资源局利用处工作人员介绍，指导意见改变了过去自上而下的传统征收模式，调动个人和企事业单位等各方积极性，共同参与。政策从多元实施主体、等价置换安置、两轮意见征询等方面，打通了原权利人自主参与、自下而上有机更新的实施路径。这一政策获全国推广。

在新街口商圈边的石榴新村，始于上世纪50年代居民自行搭建的非成套房。经过数十年不断加建，形成了密集的居住区。住户普遍房屋小、条件差。楼与楼之间仅能一人通行，被居民无奈地称为“握手楼”。

“不能让人民群众住在危房里奔小康。”2019年，石榴新村被列为南京首个城市更新危房安全消险改造试点项目。为推动零星地块旧改，地块所属的秦淮区成立全省首家实体化运作的“城市更新办”，更新项目引入国资平台，以专项资金撬动、新城反哺老城、住户更新付费以及附属商业开发等办法筹集资金就地改造。涉及的房屋被鉴定为D级险房，改造成本由政府和居民按比例共担。

项目通过两轮居民意见征询，实现了45天97%的签约率，生成更新项目，并于去年启动实施。

为保障居住类地段城市更新工作的顺利开展，南京还出台了各类配套政策和实施细则，对历史类居住地段，发布相应文件，明确实施渐进式微更新。这些政策支持了各区居住类地段的城市更新。

当前城市已从过去的存量开发进入到增存并举阶段，对存量更新成为大城市转型发展的必然选择。低效用地、闲置厂房和楼宇，需要资金撬动，同时也需要政策上的破局。该市颁布低效用地再开发的工作实施意见，盘活存量用地，涌现了D9街区这样的时尚地标。在保护工业遗址的同时，为老城注入了新活力。

城市更新在实施中，也面临着新情况和新问题。南京市人大常委会环境资源城乡建设委员会在城市更新调研报告中指出，规划政策、征收补偿等方面还有待细化。南京四类更新，只有居住类地段更新可享受一些减免优惠，其他三类优惠政策尚不明确；老旧小区改造资金平衡空间有限，收益率低、投融资渠道较少，这些都形成了制约因素。

对此，南京市建委相关负责人回应，将加快推动出台城市更新办法，构建精准指导项目推进的“1+N”政策体系。同时打通社会资本参与城市更新的难点堵点，用好政策工具，推动更多“盆景”变为“风景”。

探索有温度的更新

党的二十大报告指出，坚持以“人民为中心”的发展思想，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。南京的城市更新方案中，居住类地段被排在第一位，项目数量也是最多。从小西湖到荷花塘历史街区，从繁华闹市的危房石榴新村到老旧小区虹苑新寓，通过“保障性更新”，让居民逐渐走出落后的居住环境，提升生活品质。

去年起，南京市有了城市更新的目标：围绕群众满意度、创新活跃度、文脉融合度，努力走出一条富有温度的城市更新之路。

“南湖记忆在更新过程中，设计师天天蹲在我店里，每天和我磨门头和店前设计。以前，总觉得这些都是政府的事，道路怎么做老百姓也没啥发言权。”在南湖东路上开了10多年店的砂锅店老板感慨道，南湖记忆开街大火，他因为有了参与感，觉得很自豪。

从南京首批列入城市更新试点项目的老旧小区虹苑新寓，到探索公众深度参与的陶谷新村，政府引导公众参与，逐渐从过去自上而下的“政府要改”向自下而上的“居民要改”转变，搭建参与平台，彰显了城市更新的温度。

围绕社区更新和生活圈的塑造，南京正酝酿城市更新的社区营造办法和社区营造师实施办法编制，构建“多元参与、多元治理、多元服务”机制，实现更新的共同缔造，达到共建共治共享的目的。 

南京是历史文化名城，在这样的城市里开展城市更新，也担负着守护历史文化，融入当代生活的新使命。

百子亭历史风貌区是徐悲鸿、傅抱石等文艺大家的故居区，常年养在深闺人未识。通过借鉴“上海新天地”模式，挖掘历史、更新业态，走上开发与活化之路，实施有机更新，在“修旧如旧、与古为新”的原则下，采取保护和织补结合的方式，使片区已经退化的居住功能在公共空间中重新焕发了活力与生机。

今年11月底，住建部公布了第一批城市更新可复制的经验清单，南京两项经验入选，包括探索全链条城市更新项目实施体系和推动城市更新共商共建共享。“接下来，我们将继续按照更新方案的时间表和路线图，聚焦试点项目，聚力创新突破，逐步建立城市更新政策体系，形成适合城市发展的更新模式。” 南京市城市更新办公室徐淮舟表示。

（□  特约记者   何钢）