关于长清城乡融合发展的实践与思考

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署，党的二十大报告进一步指出，要“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。关于城乡融合工作，习近平总书记明确指出“实施乡村振兴战略，要走城乡融合发展之路”。可以说，推动城乡融合发展，既是贯彻落实总书记重要指示精神的具体行动，也是全面推进乡村振兴战略的内在要求。2019年12月，作为济青局部片区的一部分，长清区入选国家城乡融合发展试验区，在推进城乡融合方面进行了一些实践。

一、推进城乡融合的重大意义

推进城乡融合不仅关系乡村振兴目标的实现，而且有助于推动建设现代化经济体系。概括地讲，城乡融合主要是通过推动人才、资金、产业发展、基础设施、公共服务、社会治理等方面的双向融合，补齐农业农村发展中的短板，最终实现城乡居民基本权益、城乡公共服务、城乡居民收入、城乡要素配置的均等化、均衡化和合理化，这与乡村振兴的基本目标是一致的。习近平总书记指出，“要加快推动乡村振兴，建立健全促进城乡融合发展的体制机制和政策体系，带动乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴”，因此，乡村振兴实际是城乡融合发展的目标，城乡融合是实现乡村振兴的重要路径。此外，从历史因素看，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，目前我国农业农村现代化水平依然滞后于城市，迫切需要通过促进城乡融合发展，进一步破除城乡二元结构。从现实因素看，在经济新的下行压力背景下，推进城乡融合，对拉动投资、促进消费，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局和建设全国统一大市场具有重要意义。

二、推进城乡融合的实践经验

城乡融合不是城市或乡村的独角戏，其根本目的在于破除城乡二元结构，对现有城乡关系进行重塑，这必须通过城市与乡村的联动发展来实现。习近平总书记指出，要“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路” ，“振兴乡村，不能就乡村论乡村，还是要强化以工补农、以城带乡” ， 这为我们如何推进城乡融合指明了路径、明确了方向。2019年12月，国家城乡融合发展试验区名单公布后，围绕城乡融合中的土地、资金、产业三个关键要素，长清区确定了“进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益、搭建城中村改造合作平台和搭建城乡产业协同发展平台”等重点试验任务，总结梳理了城乡融合发展4种模式。

一是城市扩张发展模式。该模式主要以城中村、城市近郊村为重点展开，通过城市规模的扩大，进一步提高县城辐射带动乡村能力。该模式针对城中村、城市近郊村改造中的资金瓶颈问题，采取搭建改造合作平台、引入社会资本的方式，创造性的通过片区整体打包帮助企业统筹平衡，实现群众、政府、企业多方共赢。比如，长清区主城区历史上分为新城区和老城区，其中新城区以多层和高层建筑为主，基础配套相对健全，老城区主要为90年代之前建设的一二层老旧房屋，基础设施落后。近十多年来，该片区内多个地块拆迁改造均因单一地块收益平衡问题而搁置，2021年初，长清区与市属平台公司开展合作，对老城片区进行整体打包，全面启动老城片区城市更新，目前已腾空土地7500多亩，80万平方米安置房正在建设。该项目通过城中村集中连片开发，实现了区域统筹平衡，从而解决长期存在的老城区配套设施滞后、群众生活环境落后等问题，为情况较为复杂的城中村或近郊区改造积累了经验。

二是新型城镇化发展模式。该模式在充分尊重群众意愿的前提下，主要通过城市远郊区的农村片区集中连片开发，加强农村基础设施配套，为推动城乡生产要素跨界流动和高效配置提供支持，并在土地流转、城乡产业协同发展等方面进行探索试验。比如，马山镇是长清区南部偏远街镇，经济发展水平相对较低，2019年，以济南市环境科技产业园建设为契机，启动了美丽宜居乡村建设工作，共迁建行政村40个，占全镇总数的75%。在改善群众居住环境的同时，长清区围绕土地这一要素，一方面，成立镇级平台公司，以市场价格流转群众自有土地，并利用拆迁安置后复耕土地，指导各村领办创办专业合作社，实现村集体、农户收入“双提高”。另一方面，利用腾空的建设用地，规划建设现代农业、现代中医药、文化旅游等产业园区，壮大区域综合实力。该项目在土地承包经营权退出使用方式、农村承包地有序流转方面进行了探索，提高土地集约利用水平、增加农民收入，有效推动了城镇基础设施、公共服务优化配置，也为偏远乡村建设发展趟出了一条新路。

三是农村自我发展模式。该模式主要通过支持基层村组织发挥主观能动性，找准适合自己的城乡产业协同发展路子，推动农村剩余劳动力就地就业。比如，马套村位于长清南端，与泰安接壤，近年来，村两委用好撂荒的山场、废弃的矿坑等闲置资源，引导村民以自有房屋、闲置宅基地、资金等方式入股，积极发展乡村旅游和民宿产业，收到了良好效果。一是创办茶叶种植合作社，目前茶叶年销售收入超600万元，合作社将营业额的10%分配给村集体，实现了集体经济的大幅突破。二是成立将军山旅游度假专业合作社，建民宿、搞旅游，合作社旅游年收入达到1200余万元。借助以上两种方式，目前村集体收入达到310万元。马套村所取得的成绩主要通过自我发展实现，马套村科学编制村庄规划，政府则在土地、资金等一些关键核心问题上提供服务，这也是对习近平总书记关于“赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力”要求的积极尝试。

四是城市反哺农村发展模式。该模式主要通过农村片区招商、点状项目，对农村土地流转、农村宅基地依法自愿有偿退出机制、搭建城乡产业协同发展平台等方面进行探索。比如，双泉镇神秀谷流转土地3000多亩，打造集中药材种植加工、休闲旅游、养生保健融合发展的综合性现代农业园区；双泉镇厚源农业项目盘活了所在村庄33处的闲置宅基地和闲置住房，用于乡村民宿等配套项目建设，可带动周边村民就业100余人。这两个项目“身处农村，背靠城市”，立足农村地区特有的生产生活方式，通过集成式开发、标准化提升，为城市居民提供与众不同的消费体验，从而实现城市反哺农村。党的二十大报告指出要“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”，这类模式可以为生态环境较好的农村地区如何用好政策，实现人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动，推动城乡融合提供借鉴。

从整体来看，以上四种模式可大致分为两类，“城市扩张”和“新型城镇化”可归为一类，“农村自我发展”和“城市反哺农村”可归为一类。第一类模式需要重大的政策机遇和发展机遇，可复制难度相对较大。第二类模式则充分依托农村资源禀赋，通过农村产业的重构，在增加群众和集体收入方面具有较大优势。该类模式给农村带来的变化虽然不如第一类模式那样明显，但贵在可复制、可持续，同时随着村集体收入的增多，农村基础设施短板也将逐步补齐。党的二十大报告指出，要“发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道”，因此，个人感觉新时代推进城乡融合，要更多采取第二类模式，将农村产业发展作为着力点。在该类模式中，政府要强化服务能力和政策供给，在明确政策红线的前提下，健全完善容错纠错机制，支持和引导村集体和新型农业主体敢闯敢试，增强自我造血功能，就像长清马套村一样，就是因为在一些关键环节上政府敢于通过一事一议方式为村集体争取政策，这才有了马套村的后续发展。

三、持续推进城乡融合工作几点思考

推进城乡融合，必须坚持党建引领。办好农村的事情，关键在党。在各种模式的尝试中，所在村党支部均发挥了重要作用，马套村更是联合周边村成立了济南首个党建联合体。目前，长清累计打造17个乡村振兴党建联合体，243个行政村实现资源整合、抱团发展。实践证明，党建工作能够有效提升基层党组织的组织力和党员队伍的战斗力，对实现党建优势变发展优势、党建成果变发展成果具有重要意义。

推进城乡融合，必须坚持以民为本。以人民为中心是我们党的根本立场，城乡融合的主要目的在于城市居民和农村居民的共同发展。因此，在城乡融合工作中，必须充分倾听群众声音、体现群众意愿，努力赢得群众的理解和支持。长清马山美丽宜居乡村建设涉及范围如此之大、涉及人口如此之多，却没有发生一起省市群访，说明只有动员群众、紧紧依靠群众、充分相信群众，才能将工作做到群众心坎里。

推进城乡融合，必须坚持多元参与。城乡融合工程投资巨大，只靠财政资金难以为继，必须健全多元投入保障机制，大力吸引社会资本和力量积极参与，实现高效率的城乡资源配置。在长清老城片区城市更新中，正是借助了平台的力量，工程才得以顺利开展。同时，对那些参与城乡融合项目的市场主体要加强监管，盯紧关键环节、关键领域，牢牢把握主动权，切实保障好群众合法权益。

推进城乡融合，必须坚持生态优先。优越的生态环境是农村的最大发展优势，也是推动城市生产、资本要素向农村流动的最主要动力。必须将生态保护和开发放在同等重要位置，一方面，要守护好农村的绿水青山，保留好历史印迹，让群众“望得见山、看得见水、记得住乡愁” 〔10〕。另一方面，要探索生态价值转换路径，促进生态价值转换为经济价值、生态优势转变为发展优势,让绿水青山变成金山银山。

推进城乡融合，必须坚持产业先行。在城乡融合工作中，城市要素向农村流动的主要方式是产业，农民收入增加的主要依靠也在产业。要将产业谋划作为推进城乡融合的重要内容，依托当地资源禀赋和优势特色，精心选择产业项目，因地制宜发展乡村产业，在向农村留守群众提供收入稳步增加上升渠道的同时，还可以增强农村自我发展内生动力，也为城乡融合提供更多的源头活水。

（山东省济南市长清区委书记 肖辉）