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北仑样本：中国老年照护体系如何落实到“社区”？

来源：民生网2023-06-01 14:30:57

20世纪50年代，联合国提出著名论断：“社会进步经由社区发展。”

“在空间上将整个‘社会’划分成一个个‘社区’，如果每一个社区平台都获得充分发展，整个社会也会充分发展和长足进步。”

从这个意义上说，现在要做的就是把“老年照护体系”这个新世纪最突出的对“社会进步”的要求落实到社区平台上。

复旦大学老龄研究院据此向人民康养提供最新研究报告《老年照护体系的整体效应——一个基于北仑经验的政策框架》，系统阐述了“中国老年照护体系”，并从宁波市北仑区“一体化社区养老服务体系”的样本出发，描绘了新时代社区养老理想模式。

如何构建新时代“老年照护系统”理想模式？

在我国老年政策领域中，一直有“养老服务体系”说法。

在这个体系中，有居家服务、社区服务和机构服务的角色分工——基础、依托和支撑（补充）。

关于这个体系的由来，复旦大学老龄研究院《老年照护体系的整体效应——一个基于北仑经验的政策框架》（简称：报告）作了历史回顾。

传统农业社会，家庭养老、家庭成员照护老年人是稳定生态。

进入工业化时代后，随着劳动人口大规模流动迁移，对家里老年人的照料鞭长莫及，世界各国政府纷纷采取应对措施并逐渐形成社会保障制度。

20世纪80年代以后，随着老年人寿命延长，婴儿出生率下降，养老保险和医疗保险负担日益加重，老年人照护问题凸显。20 世纪末、21世纪初世纪之交，我国开始有了“养老服务体系”的说法，并对构成体系的居家服务、社区服务和机构服务分别作了角色分工。

发展至今，《报告》据此提出构建“老年照护系统”系统理想模式——以居家养老为主的科学合理老年照护系统，由机构照护、社区照护和居家照护三个子系统构成。

科学合理的老年照护系统“基础”在家庭，九成以上中国老年人选择居家养老。当前，居家服务以非正式照护为主，部分照料者是与老年人共同生活的配偶、亲属、住家保姆，部分是不共同生活的邻居、志愿者及非营利机构的工作人员。

机构服务扮演“支撑”角色，是整个体系的专业骨干力量。这种专业素养要通过社区平台渗透到居家服务中，让非正式照护具备更多、更实用的技术含量。当老年人需要更专业照护服务时，他们会选择去已经“熟悉”的专业机构，俗称“养老院”。

对机构服务和居家服务而言，社区服务扮演的是“依托”角色，《报告》定义其为“平台”角色。这三个子系统都朝着做“街坊生意”，即社区化的方向聚焦——机构服务通过社区平台落实专业支持、现代管理和监督评估，社区服务又通过社区平台对居家服务提供健康管理、技术培训和喘息服务，并通过日间照料中心为老人提供“半居家、半机构”服务，居家服务则以社区为依托向老人提供直接服务或间接服务，从而建构起一个“共同体”性质的“社区型”老年照护系统。

如何把“老年照护体系”完整落实到社区平台上？复旦大学老龄研究院课题组（简称：课题组）带着理想模式从2018年开始走进宁波市北仑区深度调研并指导实践，探索出接近理想的样本。

北仑模式：打造“一体化社区养老服务体系”

宁波市北仑区是浙江省“高质量发展建设与共同富裕示范区”的首批试点地区之一，共有 74 个社区居委会和 154 个村民委员会。

据北仑区民政局提供的统计数据，北仑区现有60岁及以上的户籍老人约 11.1万人，占户籍人口四分之一；其中，80岁及以上高龄户籍老人约1.5万人，占户籍老人总数的13.8%。应对人口老龄化、高龄化成为北仑区在社会领域面临的严峻挑战。

把“老年照护体系”落实到社区平台上，这一理念在北仑区得到了实践，其总结为“一体化社区养老服务体系”。

社区成为了养老服务资源的链接和组织平台。北仑区将辖区内居家服务、机构服务等养老形式和医养护等养老资源整合在社区平台上，为老年人提供政府购买的基本养老服务和有偿个性化养老服务，包括专业照护、家政服务、生活照料、文化娱乐、精神慰藉、心理健康等综合服务。

报告执笔者的唐钧教授告诉人民康养，该体系是借鉴发达国家的养老服务发展经验，根据我国现有的经济发展水平、人口年龄结构、人口老龄化程度、养老服务文化及养老服务基础提出来的一种养老服务模式。“一体化社区养老服务体系”的作用不仅限于为社区老年人提供养老服务，更在于对老年人个人、家庭与社区之间关系的协调，对社区内的福利、医疗、卫生、保健、养老的社会资源的协调，对政府、市场、非营利社会组织等之间关系的协调。“厘清政府与市场的边界，激发市场活力和社会创造力，调动各种社会力量参与老龄事业。”

北仑实践：构筑社区养老服务体系的“四梁八柱”

这些年来，北仑区以“一体化社区养老服务体系”为目标，以社区居家为重点，完善周边、身边、床边的“三边”养老服务布局，并在实践中进一步总结探索出系统构建社区居家养老服务新模式的“四梁八柱”执行细则。

架设“四梁”承载荷。

第一是老年需求导向梁，聚焦刚需、找准急需、兼顾普需。比如围绕高龄、独居、失能等重点人群，解决居家老年人照护难、医疗难、就餐难等问题。

第二是上下同心支撑梁，区委统一部署、政府狠抓落实，人大政协督办。比如成立全区为老服务体系建设领导小组，把养老服务工作作为工作考核的重要内容。

第三是创新机制保障梁，高起点谋划、高标准推动、多渠道投入。通过政、产、学、研战略合作，建立起“公助、共助、互助、自助”相结合的居家养老服务发展体系。

第四是阵地建设奠基梁，站点建设为根本、资源整合为途径、家院互融为方向。“每个街道建成一家以上区域性居家养老服务中心，实现居家养老服务设施的全覆盖，促进‘老人来机构’向‘服务到家庭’的根本性转变，送餐上门、服务上门、办事上门、医疗上门等满足老年人居家养老的期待。”北仑区民政局石旭兆副局长告诉人民康养。

夯实“八柱（助）”强根基。

第一是智慧助，搭建智慧养老平台、拓展智能应用场景。2019年开始，北仑区开发智慧养老服务平台，成立北仑区智慧养老服务中心，并委托专业机构对全区的智慧养老服务进行统一管理，打通老人与子女、社区、服务机构之间的联络壁垒，并依托智能穿戴设备对老人的各项生命体征、行动轨迹等作实时监测。

第二是医康助,康复医院实现“急症快医”、社区照料中心实现“失能近护”。唐钧教授告诉人民康养，北仑区在多个社区实践“多站合一”模式，促进医疗机构和居家养老服务中心的深度合作。针对失能老人家庭专业照护困难问题，“提供居家照料、家庭照料者培训等康复支持服务，实现康复到家。”

第三是慈善助，基金扶老、项目扶老。《报告》显示，由区财政、区民政局和区慈善总会共同发起规模为1000 万元的区居家养老慈善基金，每年收益用于补助社区居家养老服务中心开展各类针对困难老人的帮扶活动，每年可为全区老人提供免费护理 1.7 万人次。

第四是公益助，广泛开展家庭照护技能公益培训、精心培育为老服务社会组织和社会公益项目。围绕家庭照料基础知识，免费开展生活照护、疾病照护、护理技能等15个科目培训。

第五是邻里助，打造“幸福来敲门”志愿服务品牌、试点探索时间银行。《报告》指出，北仑区通过构架“1+10+360”助老志愿者组织体系（即 1 个区级助老志愿者大队、10 个街道助老志愿者中队、360 个村（社区）助老志愿服务小队），以低龄结对高龄为主要方式，创新居家养老帮扶机制。在戚家山街道，课题组调研了“时间银行”项目，通过企业加盟签约提供兑换产品或服务，志愿者提供帮扶并自由选择兑换模式的方式，促进低龄扶高龄的良性循环。

第六是乡贤助，乡贤资源是北仑的一个重要特色。在北仑，许多企业家、爱心人士以捐赠资金、物资、服务等不同的方式，为老年人提供各类爱心帮扶，用自己的行动温暖着这个城市。

第七是社区助，整合社区资源，提升养老服务品质。依托社区居家养老服务中心，统筹协调社区、社区医院、社会组织、社区工作者等各方资源，构建老人居住分布基本信息、老人健康档案、养老服务需求、养老服务供给四大数据库，并统一接入北仑区智慧居家养老服务平台，通过“一平台、四数据、统一链”的方式实现社区资源整合，开展各项养老服务。打造集 24 小时护理、日间照料、康复照护和社区养老服务等为一体的综合性养老服务机构，为辖区老年人提供医、康、养、教、护相融的综合服务。

第八是兜底助，兜底人群集中供养、创新“菜单式”适老化改造、实现爱心助餐全覆盖。以社区为单位，组织辖区内愿意到机构住养的特困老人到附近养老机构集中供养、兜底保障，做到应保尽保、应养尽养。开展生活困难老年人家庭“适老化改造”项目，编制“北仑区适老化改造项目菜单式目录”，聘请专业评估机构，逐户上门开展生活能力、室内环境、辅具配置等需求评估，结合老人家庭实际情况自由组合多元化改造菜单。

值得一提的是，北仑区通过爱心食堂、中央厨房、社区助餐点及养老机构（企业）配送餐、“互联网＋”送餐等途径，实现爱心助餐全覆盖。“目前，全区建有爱心食堂54家，‘爱心车轮’老年助餐车每个街道覆盖率 100%，实现城乡助餐覆盖率 100%。”石副局长表示。

“建设老年社区”未来有发展后劲

2022年7月，课题组再次对北仑区老年服务进行深度调查。在因疫情而致课题中断的一年多时间，在建设上述“一体化社区养老服务体系”和实现“四梁八柱（助）”方案基础上，总结出北仑区老年服务的10条经验供各地参考。

1、引入民营机构，发挥专业支撑力量；

2、倡导小型适用，老年机构嵌入社区；

3、重视院内和谐，五保、自费一视同仁；

4、居家服务为本，夯实老年服务基础；

5、建设老年社区，努力实现适地安老；

6、老人需要为本，爱心厨房送餐上门；

7、搭建社区平台，健康社会双重照护；

8、打破区划限制，按照需要服务分片；

9、办好老年协会，志愿服务助力照护；