地下管廊：城市经络的资金和数据双困局

资料图

城下百米，埋着什么？

在地球上，也许没有几个城市有着纽约这么分明的层次了：从地面到地下9米，是电力电缆、水管、燃气管、信号电缆等与居民城市生活息息相关的管线；地下9米到地下60米，是我们所熟悉的地下商城和地铁，还有排污管道；地下60米更深，则是深层水管道。

在我们脚下10米甚至更深之处，地下管廊建设逐步为人所知。这一独特的名词，越来越多地与我们的生活紧紧相连。100多年巴黎人发明的“共同沟”，如今在中国，在广州深圳珠海等这些首先探索建设的城市，有了一个更现代的名称：地下综合管廊。

地下综合管廊是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。但是，就如深圳这样的现代新城市，同样也存在地下管线底数不清、分布不明等问题，在我国，这样的城市尤其是老城市比比皆是。针对这种情况，去年国务院发布《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，对城市地下管线建设管理进行详细部署。中央财政将对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助——直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。南方日报记者了解到，省内的广州、深圳等市均在积极申报中。

国家补助

有望化解资金难题

星罗棋布的地下管线，承载着工业社会生产生活所需的基础服务输送。然而，第一个开挖城市地下工程的工程师也许不曾想到，管线的数量会在数十年内骤增到如此密集而错综复杂。在我国，截至2011年年底的各类市政地下管线长度已超过148万公里，是1990年的8.16倍。

早在100多年前，法国巴黎人在修下水道时就想出了一个办法：在地下开辟出一个综合的管沟空间，对各类管线进行集约化管理。随后，被英国、德国、日本等国家城市迅速效仿。

我国第一段大规模、长距离的综合管廊初步建成于1994年的上海张杨路。该段全长11.125公里的“共同沟”，一方面作为新事物引起了全国部分城市的追捧效仿，另一方面却也让更多的城市打消了这个在当时还有如天方夜谭般的念头——张杨路共同沟最终耗费了3亿资金，这个数目对于新世纪之交的国内城市而言无异于天文数字。

不过，相比高额的显性投入，地下综合管廊事实上有着远超出一次性单项成本的隐性收益和综合社会效益。有资料显示，台湾信义6.5公里共同沟比单项建设多投资5亿元台币，使用后产生的效益却接近2337亿元台币：包括堵车、肇事等社会成本的降低、道路反复开挖及管线维修成本的减少等。

也正因此，地下综合管廊建设被一些人称为“烧钱工程”。

1995年，广东省政协委员林春鹏提交了一份《关于在广州市新建、修建道路设置共同地下管道的建议》，提议广州应该优先开始这方面的规划和探索。不过，受囿于资金，进展一直缓慢。

数据显示，20年间广州完成了32.6公里的城市地下管线综合管廊建设，已经领先于国内许多城市，但仍有进一步提升的空间。可以参照的是，同为发展中国家城市的莫斯科，其综合管廊长度2011年就已达130多公里。

除了广州，深圳光明新区于2008年率先编制完成共同沟详细规划，首期8.5公里综合管廊已投入运营，计划到2020年建成共同沟22.3公里；珠海总长33.4公里的横琴综合管廊建设更是服务于整个横琴，是中国内地首个现代化的地下城市综合管廊系统。

“广东的综合管廊建设虽然缓慢，但也取得了许多具有参考意义的成果。”林春鹏表示，“拉链路”的问题在近年来不断受到重视，地下综合管廊的建设也逐步成为共识。更主要的是“困难越来越少了”。

困难的减少最集中体现于资金。作为曾经最大的“拦路虎”，根据中国城市规划协会地下管线专业委员会提供的统计数据，可以看到国内大部分共同沟的单位造价均在2000万元/公里以上。其中，珠海横琴新区综合管廊项目的单位造价更是将近6000万元/公里，总投资超过20亿元。

利好消息于今年1月份传来。财政部发布通知称，中央财政将对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助。专项资金补助一定3年，试点城市按规模分档，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。

梳理归纳

把错乱管线收进“笼子”

对于建好的地下综合管廊而言，面临的还有运营维护的费用。据了解，该部分成本也不低，如上海世博园“共同沟”，每年的运维成本就要达到500万元。在投入了巨额的前期建设资金之后，无论是政府还是社会主体，都不可能、也没有能力长期为运维持续买单，那么，比较合理的方式便是由入廊单位分摊成本，缴纳一定数额的使用费。

困难来源于入沟管线单位的成本回报。中国城市规划协会地下管线专家委副主任江贻芳接受媒体采访时曾表示，从长远来看，管线权属单位入沟的费用总和将高于自己开挖的一次性成本：比如一个单位，自己挖一条管道一次性花100万元，入管沟却需要20万元/年，在此情况下，管线权属单位会天然缺少入沟的意愿。

这造成了一种尴尬的状况：2006年，国内第一段斥巨资建成的上海张杨路共同沟，被曝投用5年闲置过半。

记者了解到，在国际上，这一问题同样存在。巴黎、纽约等城市均经历过市政与企业博弈的过程。其中，日本颁布了一部《共同沟特别措施法》，规定共同沟建设资金由政府连同管线预定使用单位共同承担，后期运营中政府分担一半以上的管理维护费用，其余部分由各入沟管线单位分摊。政府补贴一部分，降低管线使用单位入沟成本，但同时，又通过法律条款，强制规范了企业的后期行为。此外，日本成立了专门的“共同沟”管理机构，责推动共同沟的建设工作。

通过“胡萝卜+大棒”的方式，日本的“共同沟”总长2010年就超过了1000公里，其中东京70%以上道路完成了“共同沟”整治。作为效果，最近10年，东京的道路开挖工程减少了约三成。

效仿国际经验，珠海横琴新区在建设综合管沟的同时，出台实施了《横琴新区综合管沟管理办法》，明确提出横琴综合管廊的管理红线——任何单位、部门不得开挖道路铺设管线，必须统一入驻综合管廊，主次干道内不许直埋管线；在此基础上，又颁布实施《横琴新区市政公用实施养护考核办法》，明确综合管廊养护责任、质量管理标准和考核办法；运营管理方面，横琴新区管委会改变传统市政管线分线管理的模式，委托给了横琴岛实业发展有限公司进行。

统一信息

管廊数据拒绝打架

资金和法规的问题逐步解决，综合管廊建设的障碍还存在哪里？我们留意到，目前国内做得较好的示范项目，如广州大学城、深圳光明新区、珠海横琴新区等，均属于新区域的统一规划。

“地下管线到底是什么样，目前看恐怕没有哪个城市能完全说清楚。”2014年年底，住房和城乡建设部城市建设司副司长刘贺明表示。

南方日报记者对广州、深圳等地路面施工进行了随机采访，大多数施工人员反映地下管网存在一些信息不准确的情况。某电建单位负责人告诉记者，地下管线权属复杂，涉及的产权单位有时达到30多个。尤其是老城区的许多管线因为“超期服役”，管理难度较大。

国家行政学院政治学部教授孙晓莉指出，地下管网管理混乱、职责不清，以致相关管理部门在地下管线的管理上不能协调一致，地下管线信息资源难以进行整合和有效利用。

此种存在的事实导致的结果便是城市马路上频繁出现的一幕：施工人员拿着辛辛苦苦从各管网权属部门处收集过来的地下管网图进行挖掘，但仍然发现，一铲下去火花四射，要么挖断了电缆，要么挖断了地下燃气管网。

根据《2011年中国城市地下管线发展报告》的统计数据，2008年—2010年，仅媒体报道的地下管线事故每年就数以千计，平均每天约5.6起。

该负责人认为，解决管线混乱带来的施工破坏，必须建立统一共用的信息平台系统，并明令要求所有的施工单位均必须实时、如实录所有管线状况。

为了摸清地下管网的“家底”，2014年年底，住房和城乡建设部、工业和信息化部、新闻出版广电总局、安全监管总局和国家能源局联合印发《关于开展城市地下管线普查工作的通知》，正式启动全国城市地下管线普查工作。

据了解，这一次堪称地下管线“大体检”的普查，包括了供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等8大类20余种管线，既要重点掌握地下管线的规模大小、位置关系、产权归属、运行年限等基本情况，还要排查事故隐患。

普查目的是建立起地下大数据，形成统一的信息共享、动态更新机制。专家认为，统一的信息系统，至少可以在规划和施工层面解决信息不全或数据打架问题。

现代化的智慧城市，需要更智能的信息管理，而这一旦实现，地下管线带给城市的便不仅仅是毛细血管的通畅，更承载了城市维持思考与创造的神经系统。只有到了这个时候，人们对于地下十米的改造，并不仅仅是为了治愈“拉链路”，更是赋予一座现代化都市起飞的超级想象力。

看不见的地下，看不见的管廊，关乎我们城市的质量和我们生存的质量。