优化农村低收入人口常态化救助帮扶机制

党的二十大报告指出“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”，要“增加低收入者收入，扩大中等收入群体”。当前，面对规模较大、情况复杂和类型多样的农村低收入人口，过渡期后对该群体实施常态化救助帮扶，便成为巩固脱贫攻坚成果、扎实推动共同富裕的紧迫任务。建立脱贫地区低收入人口常态化帮扶机制，某种意义上是精准扶贫的“延续”和共同富裕的前奏，有利于脱贫地区和其他地区之间的差距不至于过分拉大，保证在共同富裕的道路上不落一人，进而实现收入增长、能力提升，逐步走向共同富裕。对此，党的二十届三中全会强调指出，要健全社会救助体系。那么，我们的工作重心就是要进一步优化农村低收入人口常态化救助帮扶机制，做到社会救助城乡一体融合推进。

一、农村低收入人口群体基本现状

农村低收入人口是指按当地低保标准1.5倍估算的低保扩展人口，大约占农村总人口的22%左右。该群体主要分布在自然环境较差以及经济资源相对匮乏的地域；户均人口数及家庭抚养比相对较高；人力资本水平明显偏低。从短期目标来看，开展农村低收入人口帮扶事关脱贫攻坚成果巩固拓展和预防规模性返贫问题；从远景目标来讲，又事关乡村全面振兴和农民共同富裕目标的实现。

据国家统计局2023年季度数据显示，2023年上半年，全国居民、城镇居民、农村居民人均可支配收入分别为19672元、26357元和10551元，分别较上年同期名义增长6.5%、5.4%和7.8%。城乡居民收入虽然在稳定增长，但农村低收入人口却面临着严峻的返贫致贫风险。而且，农村不同群体间的收入差距有持续扩大趋势。

农村低收入人口增收速度明显放缓。农村低收入人口自身经济基础薄弱，依赖性强，受市场和政策因素的扰动，波动明显，而且农村低收入人口受教育水平偏低，技术程度不高，易受疾病困扰。近几年，受多重因素影响，农村低收入人口增收速度放缓，而且这一趋势有向农村中等收入群体蔓延的迹象。如不及时制止，则有可能引发群体性返贫致贫的后果，进而影响全体人民共同富裕的时代进程。

农村低收入人口可行能力亟待提升。农村低收入人口不仅仅表现为单纯的收入低下，还体现为可行能力、基本公共服务获得上的不平等和多维贫困，自我发展能力不足，市场参与度较低，但对美好生活的渴望更加强烈。脱贫人口和脱贫地区的内生动力和自我发展能力还比较脆弱，部分人口仍存在返贫致贫风险。

二、现阶段农村低收入人口帮扶面临的困境

财政趋紧给救助帮扶带来不小压力。随着脱贫攻坚战略任务全面完成，各级政府民生保障力度不断加大，城乡困难群众基本生活水平稳步提高。但由于经济增长放缓、市场不稳定因素增加，对部分困难群众的生活仍然带来了较大影响。不少困难群众刚性支出增加、收入明显减少，导致基本生活出现困难的几率加大。在各级财政日趋紧张的情况下，无疑给农村低收入人口帮扶带来不小压力。

帮扶主体资源需要进一步统筹整合。随着农村低收入人口综合帮扶机制的建构，各级党政部门不再是唯一的帮扶主体，企业、社会组织、公益基金组织以及个人，都可以利用自身优势，参与到农村减贫增收常态化帮扶工作中。但在帮扶主体多元参与目的的区隔下，面临信息不对称、相互之间协调联动不足等问题，难以形成完整统一的帮扶链，容易产生帮扶目标、帮扶行动交叉重叠、浪费资源等问题，进而衍生帮扶主体“出工不出力”的非预期后果。

救助帮扶形式尚待精细化推进。通过实施脱贫攻坚战略的反贫困实践，凸显出“集中力量办大事”的社会主义制度优势，但往往也呈现出一定的“运动型治理”色彩。现阶段低收入人口帮扶工作中仍然存在着“完全兜底”“脱贫锦标赛”“不出事逻辑”等潜在误区，导致脱贫根基不稳固。而且在实践中，低收入标准设定的模糊化使得基层工作人员拥有较大的自由裁量权，可能造成误判、主观判断乃至权力寻租。服务类救助发展相对滞后，难以满足困难群众多样性、差异化救助需求。

三、优化农村低收入人口帮扶措施的对策建议

 基于农村低收入人口现实诉求和可持续发展关键因素，加快推进资源帮扶要素、参与主体结构、政策体系等的优化供给，不断增强社会救助制度与帮扶体系对农村低收入人口需求变化的适应性和灵活性。坚持制度先行、规范运维，精准识别、高效兜底，稳中求进、量力而为，城乡一体、缩差共富等原则，推进分层分类精准帮扶，促进帮扶资源有机整合、兜底方式多元发展。

一是救助帮扶机制要进行适应性调整。针对当前乡村振兴基础尚不牢固，攻坚式与常态化帮扶机制衔接不够紧密的现实情形，从政策层面坚持“底线思维”和“发展思维”，探索构建全方位多层次的低收入人口救助帮扶机制。聚焦乡村全面振兴和农民共同富裕，帮扶对象由绝对贫困人口转换成低收入人口，亟待推动构建多层次包容性救助帮扶机制，相应政策需从超常规治理向常规治理进行适应性调整。把制度框架确定为预防保障型、基本保障型和发展保障型三个层面，尽快构建形成守住不发生规模性返贫底线、促进困难群体可持续发展的长效机制。

二是构建全方位多层次救助帮扶机制。考察过渡期后农村经济社会现实情境、低收入人口标准划分及典型特征，通过建立完善“大数据+铁脚板”精准识别机制、“基础型、发展型、服务型”三型帮扶机制、救助帮扶信息化监管机制，认真解决好保障对象如何科学分类、帮扶需求如何识别、帮扶资源供需如何精准匹配等三个重大问题。在帮扶方面，采取分层分类的系统性帮扶措施，在兜牢底的基础上，提升发展能力，满足服务需求，实现救助帮扶并轨；提供针对性、差异化和个性化的救助帮扶，构建目标对象的精准识别机制、供需精准对接机制，促进兜底帮扶资源供给与困难群体需求的精准匹配，实现兜底减贫的公平、精准和高效，促进“兜住底”逐步向“兜好底”“促发展”转变。

三是优化低收入人口救助帮扶机制。结合过渡期后帮扶对象主体转换为低收入人口，治理目标聚焦乡村全面振兴和农民共同富裕，治理模式转向常态化的现实情形，最大程度上厘清当前需求侧的低收入人口个性化、差异化救助帮扶需求与供给侧的具体救助帮扶政策间匹配程度。聚焦提高人民生活品质，通过优化救助帮扶机制，服务于农村减贫发展、促进乡村振兴和实现共同富裕，更加紧扣过渡期后农村低收入可持续生计诉求及社会救助制度建设的现实需求，更加契合党和国家关注的重点方向与农村低收入群体的重大关切。

四是加快社会救助城乡一体融合推进。当巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接任务完成后，顺应城乡一体、融合发展的思路，以及低收入人口城乡流动态势剧增等新形势新变化，未来须将低收入人口监测范围从农村为主转向城乡并重。过渡期后低收入人口常态化救助帮扶机制的构建，要引入“县域”变量，既注重人群分类，也注重地区差异。社会救助各项目的标准要随着当地人民生活水平的提高适时进行调整，建立起与物价指数、工资和收入、消费支出等相关因素的联动机制。

五是系统设计“发展型”帮扶路径。过渡期后农村减贫目标由解决绝对贫困问题为主，转向巩固解决绝对贫困与破解相对贫困问题并重。借鉴脱贫攻坚时期的经验和对农村低收入人口帮扶的启示，应从延续并优化组织体系、坚持精准帮扶方略、培育低收入人口持续发展的内生动力等方面构建出过渡期后低收入人口帮扶机制。围绕提升低收入人口内生动力和可持续发展能力，精准把握志智结合、激发内生动力，从教育引导、劳动参与、社会联动三个方面系统设计精准帮扶路径，彰显“保障最底层、提低扩中层、激励较高层”的发展导向。强化集聚社会力量，鼓励引导企业、社会组织、爱心人士、志愿者等，开展扶危济困、社会融入、能力提升、心理疏导、信息提供等救助帮扶，形成具有系统性、集成性的长效性、大救助、大帮扶格局。

    (作者：民政部政策研究中心研究员  刘振杰）