谢鹏程、赵常伟：论新时代检察履职机制

摘要

健全依法一体履职、综合履职机制是全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的必然要求。根据党中央、最高检的改革部署和检察工作实际，厘清依法一体履职、综合履职机制的核心要义、基本要求和保障措施，是把握新时代检察履职机制的理论前提。以习近平法治思想为指引，借鉴和运用科层制理论、社会系统论等，对依法一体履职与依法综合履职机制的内容及关系进行学理建构，是筑牢新时代检察履职机制的理论基础。坚持目标导向、问题导向、效果导向相结合，统筹推进依法一体履职、综合履职机制建设，不断提高推进新时代检察履职机制建设的自觉性和主动性，对于构建检察“大管理”格局，一体抓实“三个管理”，推动高质效办案具有重要的理论意义和实践意义。

 

检察履职机制，是检察工作机制的重要组成部分。它体现了检察系统的微观构造、功能实现方式和内外部的交互关系，其合理性和健全程度对检察机关做到“高质效办好每一个案件”具有至关重要的影响。

2021年中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称“党中央《意见》”）指出“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”的问题，党的二十大报告提出的“加强检察机关法律监督工作”要求，党的二十届三中全会《决定》要求“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”，都与检察履职机制相关。新时代新征程，党和人民对检察履职机制建设提出了更高的目标、要求和期待。2024年12月，最高人民检察院印发的《关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》（以下简称“最高检《意见》”）第21条对此作出了回应和部署：“健全依法一体履职、综合履职机制。落实和完善检察工作上下级领导体制，优化上下统一、横向协作、总体统筹的一体履职机制。健全内部法律监督线索移送机制，探索建立法律监督线索库。规范落实上级检察院统一调用辖区检察人员办案制度。完善未成年人检察、知识产权检察等领域‘四大检察’综合履职。”这不仅是对新时代检察履职机制的确立，而且规定了一系列新内涵、新特征和新要求。

一、依法一体履职、综合履职机制的核心要义

与检察权运行制约监督机制、检察队伍管理机制、检务保障和科技支撑机制等机制相比，“依法一体履职、综合履职机制”是检察工作机制的主干和核心，亦构成检察职能的运行载体。因此，我们必须准确领会依法一体履职、综合履职机制的基本内涵，深刻把握其核心要义。

（一）依法一体履职机制的核心要义

依法一体履职机制是指检察系统内部以“上命下从”为核心内容，以职务承继、移转和代理为特征，以检察资源调配为保障的检察权运行方式。根据最高检《意见》第21条的部署，新时代依法一体履职机制的建设重点要抓好如下四个方面：

1.落实和完善检察工作上下级领导体制。依法一体履职机制的核心内容在于上下级检察院、检察官之间领导与服从的关系。与法院审判权行使较为分散以及在组织上强调内部个体的独立和审级独立不同，检察院行使权力是集中与分散相结合，在组织上既上下一体，又有检察官和检察院的相对独立。经过多年的探索，对“上命下从”的内容已达成的共识主要包括：上级检察院和检察官对下级检察院和检察官的领导权（指挥、指导、命令和监督等）、决定的撤销或者变更权以及上级决定下级必须执行的义务。围绕检察工作上下级领导体制的具体展开，2007年最高检印发的《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》提出七个方面的意见要求，未来一个时期内检察机关的主要任务仍然是继续落实好这些意见及精神，并在此基础上不断完善领导与被领导的工作机制。

2.优化上下统一、横向协作、总体统筹的一体履职机制。在检察办案工作中，检察院之间、检察官之间可以相互承继、移转和代理职务是依法一体履职机制的重要特征。这种可转移、可替代职务机制产生的根据在于检察系统的整体性或者不可分割性，是检察一体履职的必然要求。首先，要确保上下级检察院和检察官之间履职的理念和方式的统一，做到步调一致。其次，要打通检察系统平级检察院或检察官之间的协作通道，做到横向协作顺畅有力。最后，要总体统筹、调度有方，做到全国检察工作一盘棋。这三个方面既是新时代检察履职机制的特征，也是当前完善职务承继、移转和代理机制乃至依法一体履职机制的重要任务。

3.健全内部法律监督线索移送机制，探索建立法律监督线索库。这是健全依法一体履职机制的一项重要措施。首先，建立法律监督线索库是每个检察院的责任，是案件线索管理制度化、科学化和程序化的必然要求。它可以有效克服案件线索的浪费和滥用。其次，健全内部法律监督线索移送机制是依法一体履职机制的要求，是全国检察工作整体性的体现，既包括上下级之间的统一使用，也包括平级检察院和检察官之间的横向协作，要从充分发挥检察机关整体效能的高度来看待法律监督线索移送机制的建设和运行。最后，现代信息技术和人工智能可为法律监督线索库和移送机制的建设提供极大的便利，应认真对待。

4.规范落实上级检察院统一调用辖区检察人员办案制度。一定的人力、财力等资源保障是检察工作有效开展的基础。统筹利用检察系统一切资源行使检察权是依法一体履职机制的力量所在。2018年修订的《人民检察院组织法》第24条第2款第4项规定，上级人民检察院“可以统一调用辖区的检察人员办理案件。”随后，一些地方检察机关进行了多方面的探索，并取得了一定的实践经验。当前和今后一个期间，应当继续在规范和落实两个方面下功夫。一般而言，在上下级别之间，存在检察资源的临时调度和相对固定调度两种情形，即“一案一调”的方式和常态化调取机制。从实践来看，两种方式若运用得好，则都能发挥很好的作用；若运用得不好，可能会产生一定的消极影响。对此，近几年已经发生过一些争议，故确有必要加以规制。

（二）依法综合履职机制的核心要义

综合履职机制是指检察院内部、检察院之间、检察院与其他国家机关或社会组织之间相关职能的协作配合、协调互补、统筹联动的履职机制。与一体履职机制相比，综合履职机制有三个特点：一是综合履职涉及检察系统内外的协作，而一体履职只存在于检察系统内部。二是综合履职强调横向协作配合和适当的职能延伸，而一体履职强调上命下从。三是综合履职强调关联职能部门之间主动开展职能合作和职务协助，而一体履职强调上级指令下级的职能合作和职务替代。

1.检察院内部的综合履职

在人民检察院内部，综合履职的实质是相关职能在履行中的融合和协同。在这个意义上说，综合履职是“四大检察”“十大业务”融合发展理念在履职机制中的体现。法律监督权作为一项国家权力是一元化的，检察机关的各项权能都应当统一于法律监督，都是法律监督的一种表现形式。因此，不同职能的融合是法律监督一元论的应有之义。在办理涉及检察职能交叉的民刑交叉、公益诉讼等案件中，检察院各业务部门职能切割的局限特别明显。“四大检察”是新时代检察机关法律监督工作的基本格局，也是新征程检察工作进一步创新发展的“基本盘”。党中央《意见》提出的“实现各项检察工作全面协调充分发展”是对“四大检察”职能部门融合履职的目标要求。其中，全面发展具有基础性作用，充分发展具有关键性作用，协调发展具有纽带作用。协调发展，是检察工作发展的整体性、综合性和关联性的体现，其追求的是在整体提高基础上的全局优化、结构优化，而非单要素的增长。应勇检察长在2024年全国检察长工作会议上提出的“坚持‘四大检察’内在统一于法律监督宪法定位”理念是检察院内部综合履职机制的先导，旨在推动“四大检察”融合发展。最高检《意见》第21条要求：“完善未成年人检察、知识产权检察等领域‘四大检察’综合履职。”这里明确了未成年人检察和知识产权检察两个领域的“四大检察”融合发展的必要性。随着检察业务的发展，未来也可能出现新的包含“四大检察”的业务领域，依此类推。总的来说，刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”融合履职，意味着不同部门、职能之间都要通力合作、减少内耗、相互促进，都要超越部门偏见、打破职能壁垒、跨越部门分割、穿越职能差异，进而形成你中有我、我中有你的履职局面。

2.检察院之间的跨区域履职

跨区域履职机制，是指不同区域的检察院之间相互交流、通力合作、增强办案便利。概而观之，检察院跨区域履职模式大抵可以分为三种：

第一，单一协助型。例如，某一辖区检察院负责某个犯罪嫌疑人在本辖区所犯的案件时，在证据收集、确定管辖等方面与异地检察院之间的协作模式。该种模式的运行以一个辖区的检察院办理一个案件为基础，以法律规定的程序互助义务作为背书，且具有“一案一助”的特征。

第二，关联协助型。不同区域的检察院在办理“关联案件”时，横向合作产生的协作模式。该种模式较第一种模式而言，协作的广度和深度有所拓展，并且往往需要共同的上级检察院在案件线索研判、执法标准等方面进行统一，以保证协作办案的质效。

第三，长效协助型。一定区域内的检察院之间为服务区域一体化的发展，而共同对相互之间的协作事宜作出规范性表达，以相应规范文件作为协作配合的保障，从而构筑长期的、稳定的协作模式。比如为服务粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、长江经济带发展等国家战略的实施所打造的检察协作模式。该模式是检察院之间跨区域履职的更高层次协助的追求，是保障实现区域一体化发展的重要一环。

3.检察系统内外结合的综合履职

在检察履职实践中，检察系统与其他机关和组织可能需要进行一定的联合和协作。譬如，在某一具体的法律保护领域，因为权力配置、履职手段、案件亲历程度等方面的差异，依靠单一的检察履职有时显得“捉襟见肘”，不能达致预期的法治目标。因此，检察履职应与行政履职、审判履职、企业经营等相互结合、相互补充，在凝聚法治共识的基础上，以多方的法治力量筑牢相关领域权益的法治屏障。譬如，在知识产权综合保护方面，为构建知识产权保护的大格局，多地检察机关与地方立法机关联系，推动立法支持；与地方行政机关协作，推动一体保护。

（三）依法一体履职机制与依法综合履职机制的有机结合

从语词的形式结构来看，依法一体履职机制与依法综合履职机制是简单的平行并列关系。其实不然，二者的核心要义固然各具特色，互有区分，但从深层次看，二者之间具有内在的联系。党的二十大报告从新时代中国特色社会主义理论创新方法论的高度指出：“必须坚持系统观念。万事万物是相互联系、相互依存的。只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律。”这也是认识依法一体履职机制与依法综合履职机制二者关系的方法论原则，即要持系统的、联系的观念去看待新时代检察履职机制的内部关系。

第一，从检察工作一体化视角审视和把握依法一体履职机制与依法综合履职机制的关系。“检察一体”原则是依法一体履职、综合履职机制的基本意旨，“检察一体”机制是依法一体履职、综合履职的概括性表达。我国学者关于检察一体原则基本内容的研究有一条清晰的脉络，从早期研究到近期研究经历了明显的学术进化：由单一的纵向构造过渡到纵向与横向的双重构造，对检察一体原则的认识趋于完整。“检察一体履职机制是检察一体研究范式的具象化。继受检察一体研究范式已成为检察一体履职建设与改革的‘惯例’。”因此，检察一体原则研究的进步，致使对检察一体工作机制的理解更为丰富和全面。检察一体工作机制包括纵向一体化机制和横向一体化机制两个方面，两者既有区别又有联系。此种对立和统一的关系均有理论和实践的双层关照。具体来说，就对立区别而言，在理论层面，纵向一体化机制是指上下级检察机关之间的检察权运行方式；而横向一体化机制是指检察院内部各职能部门以及跨地域检察机关之间在横向维度上的检察权运行机制。由此可见，依法一体履职机制应纳入纵向一体化机制范畴，其侧重检察工作组织机制，应属于“组织论”的研究范围；而依法综合履职机制应纳入横向一体化机制范畴，其侧重检察工作职能机制，应属于“职能论”的研究范围；在实践层面，两个维度的履职机制的子项机制所指同样不尽相同，共同构成检察一体履职机制的集合。就统一性而言，在理论上，它们都是证成检察一体的机制方案，各自的领域拓宽都会丰富检察一体机制的内涵与外延。在实践上，整体性是检察一体的组织保障和显著特征。检察权的统一运行必然会伴随着上下与左右之间机制的交织和彼此关联。典型的例子如在上文所述的检察院之间跨区域履职的关联协助型模式中，检察院之间横向上的协作履职机制运行时，往往脱离不开“上命下从”原则下上级检察院的协调和指导机制的介入。

第二，在“高质效办好每一个案件”理念下构造和协调依法一体履职机制与依法综合履职机制之间的基本关系。应勇检察长指出，高质效办好每一个案件是新时代新征程检察履职办案的基本价值追求，推动其成为全体检察人的自觉理念和行动，必须加强该价值追求的保障机制。毫无疑问，健全一体履职、综合履职机制是其中重要的一环。诚然，一体履职机制与综合履职机制的内在秉性各异，但是检察工作应将二者有机结合，一体把握，不能简单地割裂。二者应当聚焦于提升法律监督的质效，统一于“高质效办好每一个案件”的基本价值追求。简言之，在新时代检察履职机制中，一体履职是基础性机制，综合履职是方法性机制。具体的检察履职不能约减任何一种机制。譬如，淡化一体履职机制，检察履职的整体性和独立性则会受到影响，法律监督的有效性则会面临社会公众的诘问；克减综合履职机制，检察履职的资源力量会面临短缺或者浪费，法律监督的力度则会大打折扣。

二、依法一体履职、综合履职机制的基本要求

依法一体履职、综合履职机制的基本要求是其核心要义在逻辑上的自然延伸，是其内在要求在运行导向方面的政策体现。借助科层制理论、社会系统论分别剖析新时代检察履职机制的基本要求，有助于加深对履职机制的科学认识。

（一）加强检察履职的整体性：基于科层制理论的考量

作为社会组织管理理论范畴的科层制主要有以下特点：法律规则制约的持续性、权力与责任对应、等级制下较低层次受其较高层次的监督和控制、成员受过专业训练、管理者与所有者分离等。对于依法一体履职机制而言，其“上命下从”的隶属性、“兼具行政色彩和司法色彩”的检察权与科层制理论相契合。

1.兼顾检察院之间的一体性与职能部门之间的一体性

当前，依法一体履职机制存在的问题或者趋向是检察院内部职能部门之间的一体性较为完备，而检察院之间的一体性较为薄弱。科层制中的权力根据规章将职务进行阶梯式分布，借由固化的等级制度形成金字塔式的组织结构。若在方法论意义上理解等级制的分析框架，从检察系统的广义视角来看，只有检察职能部门的一体性，而没有院级之间的一体性，依法一体履职机制则会存在严重缺陷。从一体性要求的组织单元来讲，检察履职的一体性既要求职能部门之间的一体性，更要求检察院之间的一体性。总体来说，既要保证上下级人民检察院之间、业务条线内履职的一体性，同时也要保证在人民检察院内各业务职能部门之间及其内部履职的一体性。业务机构、行政管理机构和检务保障机构等与检察机关是部分与整体的关系，既要增强检察履职一体性机制的穿透力，又要坚持部门上下左右各部分一体性。要以检察院的一体性为主干或依托，即先有院级的一体性，后有部门之间的一体性，以避免落入片面的部门主义的窠臼，影响办案质效。

2.强化办案履职与监督履职的一体性

因受办案与监督分离观点的影响，虽然最高检强调“在办案中监督，在监督中办案”理念已有一段时间，但是在日常工作中仍有部分检察官未能协调好法律监督本位与办案活动之间的关系。办案与监督分离的观念使得有关履职机制无法衔接，机制的运行流于形式，甚至阻碍组织的整体性发展。笔者认为，办案与监督是一体的，办案体现监督，监督寓于办案之中，二者是一体两面。办案与监督的统一性是依法一体履职的应有之义。检察一体强调监督和办案的职能整合以发挥监督与办案的合力，依法一体履职机制建设蕴含着检察办案与监督一体的要求，不能将办案与监督予以分离。美国政治学家安东尼·唐斯在《官僚制内幕》一书中指出，大型组织的固有本性产生了大量妨碍组织协调发展的障碍，其中之一就是来源于官员追寻目标及其认识现实的主观模型的差异之利益冲突，而从效率角度考虑，消除这一障碍最好的方法就是诉诸等级制的权威。面对检察官履职定位和思维方式的差异，为统筹好检察官对于办案与监督关系的理解，一体履职机制中的上级检察院或检察官要发挥以上率下、以上促下的作用，促进观念的统一与相应机制的落地。一是领导干部要从自身办案做起，对下级检察官起到良好的示范效应以发挥带头作用；二是最高检要从顶层设计着力，推动检察机关执法办案规范完善，为办案与监督的联动机制打牢基础。

3.平衡检察履职的整体性与检察官的相对独立性

当下世界检察制度的发展状况和趋势表明，世界各国和地区的检察制度之构建尤其注重检察一体原则下检察官相对独立的重要性及保障。科层制下组织制度的程序化、客观化等特征会造成组织内的个人权威的虚化，此种非人格性的履职特征降低了组织内人员“偏见”的影响，故大大提高了履职行为的可预期性。但是，伴随组织社会学的研究，结合对组织现实的修正认识，毕瑟姆认为官僚制最广泛意义上的权威行使在于下属拥有存在于非正式的社会网络中或对信息的控制中或他们自己的专长中的权力，这些权力对上级特有的权力（创制权）进行修正、延缓或阻碍，以为组织目标服务。这种观点在安东尼·唐斯那里，被认为是在一个官僚组织的运作过程中，个人因素和非个人因素之间总是存在一定的张力，人格因素应与非人格因素平衡。这启示我们，依法一体履职机制不仅要遵守领导与服从的程式化规则，还要照顾检察官的人格性与独立性。也就是说，我国的依法一体履职机制并不排除或者否定检察官个人的相对独立性或者主观能动性，而是应在二者之间选择恰当的平衡点。

在德国，虽然检察官上下级之间等级构建程度较高，检察官履职的独立性受到指令、报告义务等方面的影响，但是德国的实务界和学术界一直从指令权的格式化程序克减等方面推动检察官独立性的改革。又如，在属于英美法系的英国，虽然皇家检察官必须在检察长的控制和指导下工作，但是他们享有与检察长同样的权力，且在其指导下于审查起诉时享有很大的自由裁量权。检察履职的一体性侧重公平，检察官的相对独立性侧重效率，处理好二者关系的要求在于如何保持最低限度的独立性或者如何保持最低限度的整体性，而解题的关键在于优化司法责任制改革下检察官的职权配置、责任体系、指令权保障等机制，夯实检察官独立办案的底线及其保障机制，以便在合理的基点上寻求平衡性，否则将有违检察履职的司法属性和规律。

（二）加强检察履职的联动性：基于社会系统论的分析

卢曼认为，在社会环境下，为了维持本系统自身的存在，社会系统之间存在相互渗透的特殊关系：通过吸纳其他系统的复杂性和变化性进行自身建构，增强或者减少本系统的复杂性，以便将本系统结构与已经达到的稳定性和变化相衔接，从而提高本系统的适应性。引入社会系统论对依法综合履职机制下各主体的联动性进行解释，有助于我们全面认识依法综合履职机制的基本要求。

1.持续加强“四大检察”的相辅相成

“四大检察”工作格局的重构是检察机关应对外部社会环境日益复杂化而对自身内部职能系统的复杂化设计，是新时代新征程检察履职的“主责主业”，因此其内在的联动对于检察院内部的职能整合具有重要的牵引作用。一方面，“四大检察”全面发展必然促进“四大检察”相辅相成。若任何一项检察领域存在发展的不足，那么其在对应的联动履职中就会成为短板，形成法律监督弱项，影响联动履职的效果。另一方面，促进“四大检察”相辅相成要求“四大检察”在理念、体制、机制等各方面充分融合。“四大检察”之间的联动性本质上体现了对检察办案，尤其是领域交叉案件的不同职能的多维度回应，因此，为实现对案件的全盘考虑，不仅要有办案机制、制度方面的技术融合，更要有认识层面联动性的观念融合。值得注意的是，应如何看待“四大检察”职能的融合与特殊性之间的张力问题：即过度的职能融合会消减特殊性，而过多地强调特殊性，又为融合平添阻碍。譬如，张智辉教授认为，检察机关内部应取消部门之间的职权分割等类似观点“在理论上是难以成立的，在实践中也是十分危险的。”此种担心不无道理。对此，本文认为，明确的职权划分是必要的和前提性的，“四大检察”的融合格局应坚持以职能分工为前提，“离开了明确的职权划分，就谈不上系统内部的相互配合、协调统一。”正如卢曼所言，功能分化导致了次系统间（职能部门之于检察院而言）依赖性与独立性的同时增长，即虽然系统之间会相互依赖甚至相互渗透，但它们是不可能相互取代的。

2.坚持优化多元主体履职的互联互通

加强检察履职的联动性，不仅是对检察系统内部的要求，也是对整个国家治理系统，尤其是不同组织之间的要求。依法综合履职机制要在把握好国家治理体系各主体相互关系的基础上，通过建立有效的跨系统协作配合机制，综合运用各种方法以塑造系统间的结构关系的理想耦合状态。面对具体的社会纠纷，检察机关与其他国家机关或者社会组织之间要突破监督者与被监督者的信息壁垒，发挥各自的专业优势，在恪守自身职能范围的基础上，追求法治效果层面的“共赢”。对此，卢曼的“沟通”理论值得借鉴。在卢曼的理论中，“沟通”是如何组成社会系统的答案。卢曼认为，“沟通”是融贯“信息”“告知”“理解”三阶段的综合的社会过程，其中，思想只有经由表达才能转化为信息，亦才有传递的可能；告知是社会性的存在，不同文化对相同的告知方式之理解可能迥异；理解并非主体间的意识重合或者“共识”。以外部综合履职机制中的线索移送机制为例，应建立及时相互移送线索机制，以让相应机关尽快知悉，保证线索的时效性；应建立统一研判线索机制，防止不同机关在线索认知上的“信息偏差”；应建立经常性磋商机制，虽然受主客观因素的影响，不同机关在对某一线索的认识上不能达到完全契合，但也要努力提升其在线索价值挖掘等方面的默契度。

3.警惕检察履职重联动轻制约的倾向

权力的制约和监督机制是基于权力易腐败性等自身属性的制度安排。“执法司法系统内部制约监督机制，是以权力制约权力的重要形式，也是防止执法司法权滥用的重要防线。”然而，检察院内部的依法综合履职机制对于横向的职权融合或协作的过多强调在某种程度上会削弱内部职权之间的制约效应，从而招致理论与实践的质疑。譬如，“捕诉一体制”与“捕诉分离制”的纷争。加强检察职能的联动性并不代表检察院内部监督与被监督、制约与被制约权力关系的弱化，况且在联动之余可以运用技术性制度对制约监督机制“查漏补缺”，使职权协作模式臻于完美。对于检察院外部综合履职机制来说，同样如此。依法综合履职机制不是平均主义，也并不代表各部门或组织在协助办案的“和气”中为达致一定的目标而放任各自权力“任性”运作。检察权运行应在符合检察规律的前提下，既要与其他国家权力在办案时保持联动的活力，又要共同坚守公正的法治底线，努力消弭检察履职的权力联动与权力制约之间的隔阂，保证检察办案的实体公正和程序公正。

三、依法一体履职、综合履职机制的保障措施

健全依法一体履职、综合履职机制是统筹推进检察工作机制建设的重要内容，必须纳入全面深化检察改革整体中考虑。最高检《意见》不仅是依法一体履职、综合履职机制建设的纲领性文件，而且为新时代检察履职机制建设提供了体系保障、制度保障和能力保障的指引。

（一）依法一体履职、综合履职机制的体系保障 

检察工作体系主要包括检察组织体系和检察职能体系，是决定履职机制建设和运行的框架结构，为检察履职机制搭建了“四梁八柱”。

1.依法一体履职机制的体系保障。第一，在检察机构设置方面，上下级检察院的业务条线要清晰，方便对接与指导。第二，在检察职能方面，依法一体履职机制关键在于处理好检察一体与检察官独立办案的关系。一要界分检察办案监督事务和检察行政事务，做到行政管理要服务于办案监督，而非干扰办案监督；二要对不同检察官（领导与非领导）的职责要予以细化。譬如，最高检《意见》提出，一方面要完善检察官职权清单，合理确定办案权责；另一方面要健全各级检察院的院领导、内设机构负责人等领导干部履行监督管理职责的考核、追责机制。对此，要紧紧抓住“领导干部”这个关键少数，保证职责评价与追究的实质化，不能简单地流于形式。第三，依法一体履职机制下的检察机关的独立性是党的领导下的相对独立性。要完善党对检察工作的政治、思想、组织、业务等方面的领导体系，“确保党对检察工作绝对领导更加实质化，法律监督工作与党委及其政法委的领导更加紧密衔接。”例如，在贯彻思想领导方面，检察机关要将习近平法治思想内化于检察工作中。

2.依法综合履职机制的体系保障。其一，在检察机构设置方面，坚持整体性与分工相结合。分工是综合履职的基础，整体性是综合履职的趋向。一方面，根据人民群众对于法律监督期待不断更新的现实，类型化法律监督对象，精细化、专业化地拓展相关内设机构，以此更好满足人民群众对于公平正义的需要。另一方面，从效率角度出发，推行“大部制”改革，让相关职能机构合并，避免落入检力稀释的困境。以知识产权检察保护为例，小到院内知识产权检察办公室等专门办案组织的建设，大到跨行政区域的统一人民检察院管辖，都是为保证检察综合履职的有益尝试。其二，在检察职能方面，要赋予综合履职机构或者组织“多合一”的职能，使其在处理综合性案件时不至于面临职能“恐慌”的窘境。例如，建立专业化的检察办案小组或办案团队，灵活地组建于各个部门之间，实现资源调配，有效应对诸多新类型、疑难、复杂的案件，以克服静态的行政化职能部门履职僵化、权责不清等问题，在条块化、扁平化管理模式下，实现检力资源的优化配置与整合。但是，这种履职模式一定要与特定检察院的实际相适应，与法律规定的程序相契合。

（二）依法一体履职、综合履职机制的制度保障

制度是体现国家意志的具有拘束力、规范性和强制性的行为规范体系，其本质是在宪法、法律、法规基础上形成的政治制度、法律制度和国家治理体系。检察履职制度及其完善是检察履职机制发展成熟的标志，对履职机制的运行有重要的维系作用。

第一，完善规则指引制度。设置科学、高效、有序的运行规则能够为检察机关履职机制提供体系化的规则指引，使其更加规范化、有序化。应在《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》等相关文件的基础上，总结各业务部门执法规范实施经验，分别对履职机制某一方面做出针对性的规定，使检察履职机制建设成果得以制度化，从而为国家立法作铺垫。除运行规则外，建立科学有效的评价规则和制度同样对健全依法一体履职、综合履职机制具有重要作用。例如，2024年，应勇检察长在多地检察机关调研时反复提及“四大检察”的履职结构比、依程序办案与依职权监督的案件结构比，依程序移送、依申请受案与主动发现的案源结构比等“三个结构比”，并强调“三个结构比”是衡量“四大检察”发展全面性、协调性的重要参考。其中，就“四大检察”履职结构比而言，其可以“反映综合履职的水平和成效”。检察机关能够根据结构比反映的动态数值，适时把握“四大检察”全面协调充分融合发展的状况，并据此补短板、强弱项，从而推动综合履职机制的发展完善，因此，应强化对“三个结构比”基本内涵和内在逻辑的认知，并将其制度化、规范化以加强在其检察实践中的运用。

第二，完善检察管理的制度保障。最高检《意见》规定：“健全检察业务管理、案件管理和质量管理机制。”检察管理更加注重业务管理、案件管理、质量管理，构建检察“大管理”格局是检察管理制度改革的必然趋向。一方面，“三个管理”的实践运行与推进必须遵循司法规律、检察规律，而依法一体履职、综合履职机制是符合司法规律、检察规律的检察工作机制，因此，依法一体履职、综合履职机制是“三个管理”的重要依托和支撑。另一方面，构建检察“大管理”格局、一体抓实“三个管理”对依法一体履职、综合履职机制的健全提出了新的要求，提供了新的动力。“三个管理”中各项机制建设，包括办案质效分析研判、案件质量检查评查和司法责任追究等工作机制建设，都有利于依法一体履职、综合履职机制的完善。同时，应勇检察长强调，“‘三个管理’不能‘左右一个样、上下一般粗’，四级检察机关要一体抓实、各有侧重、上下贯通，共同答好检察管理‘必答题’”，既突出了检察工作机制的共性，也反映了各级检察机关工作机制的个性。

第三，完善数字检察制度。数字检察是法律监督方式和手段的“革命”。现代信息技术特别是人工智能、大数据的运用是解决依法一体履职、综合履职机制建设的难点与痛点，化约其复杂性，提高效率和准确性的捷径。对此，有研究者指出，“事实上，数字检察与检察一体履职机制改革，不仅推动数字法治建设的战略性改革，也是‘加强检察机关法律监督工作’的基础性改革，二者早已‘时空交汇’，必然继续‘交互融合’。”数字检察改革是一项系统性工程。一要拓展检察数据来源，保障检察数据的共享与安全；二要搭建检察数字平台，创新多样化的数据法律监督模型，满足不同案件类型的履职要求；三要重在应用，及时将数字检察产品融入依法一体履职、综合履职机制，实现其数字化、信息化和智能化；四要以法律监督效能为设计导向，以法律监督案件为经验素材，切实增强数字检察技术的供给侧改革，以更好地为依法一体履职、综合履职机制的运行提质增效。

（三）依法一体履职、综合履职机制的能力保障

检察工作能力与检察履职机制是相互适应的。有什么样的检察工作能力才能有什么样的检察履职机制，同时，有什么样的履职机制就会培养出什么样的检察工作能力。

第一，要加强基层工作能力。基层检察院处于办案一线，办案数量多、压力大，是关系依法一体履职、综合履职机制有效运行乃至法律监督格局巩固的根基所在。当下，基层检察机关（尤其是边远、欠发达、条件艰苦地区）的工作能力还不足以适应新时代检察理念与履职机制的要求。对此，党中央《意见》提出了“加强检察机关基层基础建设”的要求。夯实检察履职队伍基础，应做实以下三个环节的工作：第一，做实调查研究工作。精准地总结出基层检察院工作能力在物质层面和精神层面的难点、痛点，及时收集反馈信息，分析研判并对应制定基层人民检察院建设规划与标准；第二，做实对点帮扶工作。“严格落实省级检察院主导、市级检察院主抓、基层检察院主责的责任体系”，充分发挥以上带下，以优带弱的优势，并注重联合其他国家机关进行协同帮扶。例如，最高人民检察院创新检察干部“引进来”与“走出去”的帮扶方式，取得可喜的成绩。第三，做实跟进评价工作。基层检察机关的建设不是一蹴而就的，更不是达到标准后就一成不变，而应当在后帮扶时期持续跟进检测检察机关的履职能力，防止能力“返贫”。

第二，要加强数字检察能力。检察新技术的发展和应用，既为检察工作能力提升创造了条件，激发了检察官创新能力，深化了其对数字法律监督的认识和理解，也为检察工作能力提出了适时更新的要求。但是，现实中仍有部分检察官对数字检察履职机制抱有抵触的心理，以致数字检察工作能力不强。应当认识到，数字技术对新时代检察履职机制落实过程中遇到的难题具有破解的功能，技术的加持有助于改进传统的履职方式，使某些履职的设想从不可能转化为可能。因此，检察官要积极转化思维，积极参与有关的培训项目，在数字检察实践中做到愿用、能用、善用数字成果，让数字技术真正成为新时代检察履职质效的增长点。

第三，要加强应用法律能力。适法解纷是司法机关的本职工作，熟悉法律并能够运用法律化解纠纷是法律职业群体的基础能力。检察办案人员应用法律的思考模式、认知能力的统一是推进依法一体履职、综合履职机制的前提性工作。一要拓宽应用法律能力的广度。检察办案人员在掌握自己传统办案领域的法律之外，还要积极学习办案领域外的法律，打开法律知识面，并且要有及时更新学习的观念，以应对人民群众诉求的综合性和新颖性。二要加深应用法律能力的深度。检察办案人员不能仅仅拘泥于条文形式要求或简单地奉法条为圭臬，要从实质层面衡量法条背后的政治和社会意旨。应勇检察长指出：“善于从法律条文中深刻领悟法治精神，善于从纷繁复杂的监督案件中准确把握实质法律关系，善于统筹法理情的有机统一。”抓住案件的主要矛盾、正确适用法律以及确保案件办理的最佳效果构成“三个善于”的法理基础。“三个善于”充分践行了法律的实践品格，扩展了三段论推演的模型。首先，要从法律精神或价值的角度看待法律条文或法律术语，理解法律的本意；其次，要从案件事实中爬梳社会利益的冲突；最后，只有对法治精神与实质法律关系充分把握，检察机关才能做出符合法理、天理、人情相统一的履职决定，即“三个效果”的有机统一。

第四，要加强履职沟通能力。在新时代检察履职机制中，“衔接”可谓关键：主要有上下级的衔接、同级之间的衔接、检察机关与其他国家机关或社会组织的衔接等。为保障依法一体履职、综合履职机制的运行，应当做好各式各样的衔接工作，也就需要加强检察履职的沟通能力。具体来说，新时代检察权运行的“高质效”目标已经不允许检察履职成为“孤岛”。一要坚持以问题为导向，深入研究需要沟通协力解决的问题症结所在，才能有的放矢，借由沟通对问题进行精准化解。二要改善沟通的方式。坚持线上与线下沟通相结合的形式，建立常态化沟通机制，完善互派交流干部、特邀检察官助理制度等。三要充实沟通的内容。既要针对具体的案件进行沟通，也要就一类案件或者日常工作互动进行沟通，并善于借助规范性文件固定沟通成果。

习近平总书记深刻指出：“执法司法中存在的突出问题，原因是多方面的，但很多与司法体制和工作机制不合理有关。”健全依法一体履职、综合履职机制是新时代有效回应和解决检察工作问题的关键举措，是全面深化检察改革、进—步加强新时代检察工作的必然要求，亦是新时代检察工作发展的基础工程。

作者介绍：

作者系谢鹏程，山东大学法学院教授、博士生导师；赵常伟，山东大学法学院博士研究生。文章发表于《国家检察官学院学报》2025年第3期。微信公众号文章有删节，引用请参照原文。