中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，“一屋一策”推动既有建筑焕新

民生周刊记者   于海军

近日，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），首次在国家层面提出“一屋一策”的既有建筑改造理念，明确要求对涉及不可移动文物、历史建筑等保护对象的建筑，应按照相关法律法规“一屋一策”提出改造方案。

根据住房城乡建设部最新数据，全国已实施城市更新项目超过6.6万个，完成投资2.6万亿元。其中，既有建筑改造面积达78亿平方米，城镇老旧小区改造开工5.37万个，加装电梯3.6万部。

这些数字背后是一场深刻变革——从“大拆大建”转向“绣花功夫”，从千篇一律转向量身定制。城市的每一栋老建筑都在等待被唤醒及焕新。

量体裁衣，根据不同建筑的实际情况采取差异化方案

不同建筑在结构安全、历史价值、功能需求等方面差异显著，传统“一刀切”模式已难以适应新时代要求。

《意见》明确要求，对涉及不可移动文物、历史建筑等保护对象的建筑，按照相关法律法规予以维护和使用，必须采取“一屋一策”的改造方案。同时，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑。

在安全底线与保护红线之间寻求平衡，是“一屋一策”的核心价值。一方面，加快拆除改造D级危险住房，对存在抗震安全隐患的房屋分类分批加固；另一方面，对具有保护价值的老建筑、古民居采取保护性修缮措施。

建筑改造的多样性要求精准施策。既有建筑包含老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等不同类型，面临不同问题。上世纪工业遗产需在保护与利用之间进行平衡，商业设施需适应现代消费需求，历史建筑则需修旧如旧。

“一屋一策”也是经济账的必然选择。据住建部数据，2024年前5个月全国新开工改造城镇老旧小区2.26万个。如此庞大的改造量，必须根据不同建筑的实际情况采取差异化方案，才能实现资源优化配置。

因地制宜，创新实践遍地开花

“一屋一策”理念落地过程中，全国各地探索出丰富多样的创新实践，形成了一系列可复制推广的经验。

中国建筑科学研究院的改造项目成为技术赋能典范。这座建于20世纪70年代的办公楼通过实施“建筑节能改造优先、设备系统改造优化、高比例建筑光伏应用、光储直柔创新示范”技术路线，成为光伏主导的零碳建筑。

改造后，建筑全年碳排放量降至189吨，较改造前减少15%。同时，光伏系统年碳减排量达192吨，实现能源全年自平衡。

在经济效益方面，项目采用自发自用、余电上网模式，每年节约电费22万元，投资回收期仅6.5年。

江苏常熟市作为既有建筑更新改造试点城市，探索出一条制度创新路径。自2019年启动试点以来，常熟累计实施项目187个，完成改造建筑面积约146.4万平方米。

常熟创新做法包括：对无产权证建筑，由属地政府出具权属证明替代；破除节能、消防、抗震等方面“一刀切”规定，结合实际制定针对性规范标准；科学研判土地用途变更，灵活调整建筑使用功能。

上海则通过绿色建筑引领品质提升。截至2024年底，上海累计绿色建筑面积达到4.22亿平方米，累计有1244个项目获得绿色建筑星级标识。2024年上海评选出20个优秀既有建筑绿色低碳更新改造项目，包括现代建筑设计大厦北楼、百联西郊购物中心等。这些项目体现了上海在绿色低碳更新领域的技术创新和管理创新。

重庆红育坡片区探索多方共治模式。项目创新采用“多方共商共建”机制：由国有企业和社会资本共同成立项目公司，通过挖掘闲置资源打造“造血点”，实现可持续运营；建立“居民提议—大家商议—社区复议—专业审议—最后决议”的五议工作机制；引入专业物业公司，构建基层自治组织体系。

机制破局，须建立可持续的城市更新模式和政策法规

让“一屋一策”模式在全国范围内有效推广，必须突破体制机制障碍，建立可持续的城市更新模式和政策法规。

土地政策创新成为关键突破口。《意见》提出推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，明确用途转换和兼容使用的正面清单、负面清单和管控要求，完善用途转换过渡期政策。

在用地保障方面，要求建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。同时，优化零星用地集中改造、容积率转移或奖励政策，支持利用存量低效用地建设保障性住房、发展产业。

多元化投融资机制为城市更新注入源头活水。《意见》明确加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。

海南省琼海市博鳌近零碳示范区项目探索出市场投资与经营回报相联动的新模式。该项目通过公开招选方式引入社会资本，社会投资占比达76%，为大型更新项目提供了可复制的融资路径。

城市体检评估制度为“一屋一策”提供科学依据。《意见》要求全面开展城市体检评估，建立“发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升”的工作路径。

公众参与机制确保更新方案符合实际需求。上海徐汇区在“三旧变三新”实践中构建了“政府—市场—社会协同”机制，城中村改造等项目从不同维度展现了场所精神、文化认同和绿色健康的复合型社区样板。

“一屋一策”不仅是改造方法，更是城市治理现代化的体现。当每栋建筑都能获得量身定制的新生方案，当保护与创新在个性化方案中完美融合，城市才能真正成为“人民群众高品质生活的空间”。

原文刊载于2025年第14期、7月7日出版的《民生周刊》杂志

原标题：《（引题）中办、国办印发<关于持续推进城市更新行动的意见> （主题）“一屋一策”推动既有建筑焕新》