民生智库｜中国重要城市绿色发展效能评估与建议

刘洋   杨东平

城市是推动绿色发展、促进城乡融合、增进民生福祉的重要空间载体和主阵地，定量测度和比较分析其绿色发展效能，可以管窥绿色发展的中国路径、中国方案。

不久前，丝路国际智库组织专家设计编制了中国重要城市绿色发展效能评估指标体系，对重要城市贯彻落实习近平生态文明思想、践行“绿水青山就是金山银山”理念的绿色发展效能进行综合测度，总结标杆城市经验，为中国城市绿色发展提供参考。

涵盖体现城市绿色发展效能的关键指标

中国重要城市绿色发展效能评估指标体系选取的城市包括直辖市、省会城市（不含台湾省台北市）、自治区首府城市、副省级城市，共计36个城市。

评估指标体系主要依据党的二十大以来绿色发展相关法规政策的发展目标和约束性要求进行设定，参考了样本城市政府工作报告、国民经济和社会发展统计公报、生态环境状况公报等公开资料有关数据，同时借鉴有关机构编制的绿色发展指标体系而设计。

评估指标体系涵盖了体现城市绿色发展效能的关键性指标，包含生态环境保护、绿色发展空间格局构建、绿色低碳转型、绿色国际合作、绿色发展荣誉和资质等5项一级指标，以及城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度、地表水I—III类水质断面比例、“无废城市”建设成效、国土空间保护开发地方立法和标准制定等23项二级指标。二级指标使用的是样本城市在相关领域的2024年数值。

绿色发展标杆城市特色路径与示范经验

经过科学评估，绿色发展效能指数在85分及以上的样本城市包括深圳市、宁波市、福州市、北京市、杭州市、南宁市、厦门市、广州市、贵阳市、重庆市、上海市。

这些绿色发展标杆城市长期坚持经济发展和环境保护两手抓，形成各具特色的质量引领、创新驱动、转型升级、绿色低碳的发展路径。比如，《1985年—2000年厦门经济社会发展战略》把环境优美纳入厦门发展建设的总目标，提出“制定适合厦门市特点的环境保护规划”，历届市委、市政府持之以恒发展生态效益型经济，不断将生态优势转化为经济优势。广州构筑“美丽广州—美丽区县—美丽单元—美丽细胞—美丽工程”的美丽广州建设模式，将美丽广州建设纳入基层部门责任考核，打造推进美丽中国建设城市样板成果展示平台，努力建设人与自然和谐共生的“美丽山水花城”。

绿色发展标杆城市大都采用最严格制度和最严密法治保护生态环境。比如，贵阳市出台中国首部生态文明建设地方性法规，组建中国首个环保法庭、环保审判庭，深入打好“蓝天、碧水、净土、固废治理、农村环境整治”五大攻坚战，构建“生态环境一本账、环境管理一张图、污染监督一张网”的现代环境治理体系。重庆市各级各部门一体推进治水、治气、治土、治废、治塑、治山、治岸、治城、治乡“九治”攻坚，并为每条河流量身定制“数字化管水一张图”，构建水态势一屏总览、水污染联动治理、水问题闭环处置、水任务协同管理的数字治水新格局，长江干流重庆段水质连续8年保持Ⅱ类。

绿色发展标杆城市普遍构建绿色发展空间格局，筑牢生态安全屏障。厦门市按照“依法治湖、截污处理、清淤筑岸、搞活水体、美化环境”20字方针，积极推进“海域、流域、全域”生态保护修复，探索出一条协同推进高质量发展和高水平保护、促进人海和谐的生态文明实践路径。南宁市因典型的亚热带季风气候造就四季常绿的自然景观，被誉为“中国绿城”，通过编制森林康养专项发展规划、完善生态旅游基础设施、培育“森林+”融合业态、探索林业碳汇开发交易等举措，完成南州林场、八尺江、清水河等自然资源统一确权登记的基础资料收集、预划登记单元、发布通告、调查建库、价值核算，加速推进生态价值向多元效益转化。

此外，这些标杆城市通过绿色低碳转型促高质量发展。北京充分发挥教育、科技、人才等优势，建设氢能、新型储能、合成生物等领域技术创新中心、产业创新中心和中试验证平台，发展先进能源、合成生物、智能网联新能源汽车、气候韧性和生态环保、绿色金融、新型绿色专业服务等战略性基础性绿色产业，构建国际新兴绿色技术策源地、绿色创新要素汇聚地和绿色产业集聚区。

宁波努力探索“生态优先、节约集约、绿色低碳、美美与共”的新型工业化创新路径，以兼并重组、整体腾退、搬迁入园、改造提升等方式接续整治“高耗低效”企业，发展“能源+产业+污染物处置”循环经济，培育世界级绿色智造集群。杭州出台《杭州市生态文明之都建设条例》《杭州市气候资源保护和利用办法》《杭州市现代化国际大城市减污降碳协同创新蓝皮书》等法规政策，建成全省首个城市级温室气体监测体系，连续3年“碳排放配额”足额履约率100%，发布龙井茶、径山茶及全国首个瓶装水的“碳标签”。

不少标杆城市通过绿色国际合作共建人类命运共同体。深圳和香港签署全面深化深港生态环境保护合作协议、深圳湾（后海湾）湿地保育合作框架安排、深圳梧桐山—香港红花岭生态廊道建设合作框架协议等，共同推进国际红树林中心建设、生物多样性保护，协调解决跨境环境问题。上海港与汉堡港合作共建“绿色航运走廊”，旨在通过与技术装备商、能源供应商、货主方、码头和航运公司等利益相关方合作，共同加快海运业的去碳化进程，使停靠上海港和汉堡港的船舶尽早实现碳中和。

推动重要城市绿色高质量发展的建议

从2025年中国重要城市绿色发展效能指数看，部分样本城市绿色发展依然处于环境遗留问题负重前行的关键攻坚期、碳达峰碳中和压力叠加的破题窗口期、增进生态福祉的质效提升期、突破高质量发展瓶颈的变革攻坚期，加之世界百年未有之大变局加速演进，经济发展与环境保护面临的周期性波动、结构性调整、根源性矛盾、趋势性压力尚未根本缓解。为此，提出如下建议：

一是进一步推进高水平生态环境保护。接续打好蓝天保卫战，确保工业企业全面稳定达标排放，强化挥发性有机物和扬尘污染综合治理，继续推进PM2.5和臭氧协同控制。接续打好碧水保卫战，统筹好上下游、左右岸、干支流、城镇和乡村，实施“一河（湖）一策”，充分发挥河（湖）长制作用，强化溯源整治、截污控源和污水（泥）资源化利用，落实地表水与地下水协同防治，健全横向流域生态保护补偿机制。实施渔港“一港一策”污染防治，建设数据共享的涉海工程项目和海洋倾废监督系统，实施海湾、河口、岸滩等区域塑料垃圾专项清理行动。依法依规将固体废物产生、利用、处置纳入企业信用评价体系，推广绿色建材和建筑垃圾再生利用产品，推动生活垃圾分类网点与废旧物资回收网点“两网融合”，建设危险废物环境监管“五全”体系。

二是进一步优化绿色发展空间格局。构建以自然资源合理利用为导向的国土空间保护开发新格局，发展多中心、组团式的城市空间形态，推进全域土地综合整治，建设宜居宜业和美乡村。统筹推进山水林田湖草沙海一体化保护修复，持续实施山水工程，分类有序推进绿色矿山建设，以“陆海统筹+江海联动+一湾（岛）一策”推进美丽海湾建设。健全生物多样性调查、监测、评估和保护体系。推广沙障治沙、光伏治沙、覆膜保水、灌木截秆等沙漠治理先进技术。创新自然资源权益交易、生态产品抵押贷款、生态保护补偿、自然资源资产损害赔偿、自然资源资产账户、绿色产品期货期权等价值实现路径。

三是进一步推进绿色低碳高质量发展。将绿色理念和节约要求融入文明公约、企业规章、团体章程等经济社会规则，形成崇尚生态文明的浓郁社会氛围。引导中小企业执行绿色采购指南，将碳足迹要求纳入公共部门采购，推动规上企业建立绿色供应链。推动地方政府、市场主体发放权益型绿色消费券、绿色积分，鼓励消费者购买和“以旧换新”绿色商品。同步实施煤炭消费总量控制、散煤替代和清洁能源发展，推进水风光一体化开发，加快微电网、虚拟电厂、源网荷储一体化项目等智能电网建设。促进传统产业普及推广清洁生产技术装备，融合发展战略性新兴产业、高技术产业、现代高效农业和现代服务业。鼓励合同能源管理、合同节水管理、环境污染第三方治理、碳排放管理等创新发展。加强绿色低碳技术知识产权创造、保护、运用。推动绿色金融产品服务创新。

四是进一步推进高水平绿色国际合作。推动在友好城市合作中落实全球发展倡议，引导市内社会组织、市场主体、智库等参与“一带一路”绿色发展国际联盟、绿色低碳专家网络。积极承担应对气候变化国际合作项目，参与绿色发展主题的对话交流、创新大赛、项目路演等人文交流活动。支持本地科学家、企业家等参与环境技术交流与转移基地、“一带一路”联合实验室等项目合作。支持域内高校增加生态环境相关专业的留学生规模，帮助发展中国家高校培养绿色发展专业人才。

（作者刘洋为北京师范大学政府管理研究院研究员，杨东平为丝路国际智库副理事长兼秘书长）

原文刊载于2025年第17期、8月18日出版的《民生周刊》杂志