专访俞海：抓住关键人、关键岗、关键事，实现生态环境保护责任体系全链条管理

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》（以下简称《责任制规定》），提出构建覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣的责任体系。

习近平生态文明思想研究中心副主任、生态环境部环境与经济政策研究中心副主任俞海认为，《责任制规定》明确了7类地方党政领导干部的生态环境保护岗位职责，尤其是明确承担重要生态环境保护职责部门分管负责人和部门负责人的职责，抓住关键人、关键岗、关键事，从制度设计层面把责任主体、责任内容、责任落实、责任追究系统串联起来，让地方党政领导干部明责知责、担责尽责，增强领导班子共抓生态文明建设的整体效能。

中国环境报：《责任制规定》为什么强调构建覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣的责任体系？

俞海：2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，“地方各级党委和政府要坚决扛起美丽中国建设的政治责任，坚持生态环境保护‘党政同责’和‘一岗双责’不动摇，抓紧研究制定地方党政领导干部生态环境保护责任制，建立覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣的责任体系，增强领导班子共抓生态文明建设的整体效能。”

强调“覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣”，就是要构建更加严密完整的生态环境保护责任体系，要实现明责知责、担责尽责的全链条管理。在这个体系中，明责知责是前提基础，就是明确地方党委政府的集体职责和地方党政领导干部的岗位职责，解决“抓什么”的问题；担责尽责是工作要求，就是让地方党委政府和地方党政领导干部按照职责要求履行责任，解决“抓落实”的问题，实现整个责任体系良性循环、责任落实到位。

覆盖全面，就是按照坚持和加强党的全面领导、全面从严治党的要求，坚持责任主体全覆盖、行业领域全覆盖，重点是通过抓住地方党政领导干部这个“关键少数”，把生态环境保护责任细化到人、落实到岗、具体到事，推动分管的行业、领域、部门履责到位，带动整个生态环境保护责任体系更加严密、运转更加有效。

权责一致，就是在权力责任分配公平、清晰的前提下，逐一厘清与职权相对应的责任事项，分类建立地方党政领导干部岗位职责清单，让每一个人的岗位职责与权力相对应。明确地方党委和政府主要负责人是第一责任人，要求地方党委和政府领导班子成员承担领导责任，同时明确地方生态环境部门和承担重要生态环境保护职责部门的责任，与责任追究机制有效衔接，确保权责相当，强调“在职责范围内”承担责任，做到不枉不纵。

奖惩分明，就是把“从严监督管理”和“鼓励担当作为”高度统一，推动形成良好的选人用人、干事创业导向。科学定岗定责、合理分配任务、强化结果应用，防止干与不干一个样、多干少干一个样、干好干坏一个样。落实“三个区分开来”，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，更好激发地方党政领导干部的积极性、主动性、创造性，形成奋进新征程、建功新时代的浓厚氛围和生动局面。

环环相扣，就是针对关键人、紧盯关键岗、聚焦关键事，将责任主体、责任内容、责任落实、责任追究有机结合起来，进一步突出明责知责，鼓励担责尽责，与《生态环境保护督察工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规关于督责、问责的要求充分衔接，共同构成环环相扣的责任体系，推动生态环境保护责任层层传递、压力层层传导、任务层层落实，形成上下联动、各司其职、齐抓共管的良好局面。

总体来看，覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣是相互关联、有机统一的逻辑体系。其中，覆盖全面是责任主体要求，要在责任行使主体上加强党的全面领导；权责一致，是责任归属要求，要坚持行使权力和担当责任相统一；奖惩分明，是责任效能要求，要坚持“从严监督管理”和“鼓励担当作为”同发力；环环相扣，是责任传导要求，要串起明责知责、担责尽责、追责问责全过程，确保落地见效，构建逻辑紧密、运行通畅的责任体系。

中国环境报：《责任制规定》出台前，我国在相关政策文件中有哪些关于地方党政领导干部生态环境保护责任的规定？与之前的政策、法规、文件相比，此次出台的《责任制规定》在哪些方面进行了补充完善？

俞海：在《责任制规定》出台前，已有一些党内法规和国家法律法规从不同角度、不同层面，对地方党政领导干部如何履行生态环境保护职责作出规定。比如，《中国共产党章程》在总纲中明确了中国共产党领导人民建设社会主义生态文明，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，增强绿水青山就是金山银山的意识。《中华人民共和国环境保护法》以法律形式确立环境质量属地责任。《生态环境保护督察工作条例》将地方党委和政府生态环境保护责任落实情况纳入督察内容。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定了地方党委和政府主要领导成员、有关领导成员的生态环境损害责任，明确了失职追责导向。《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》将领导干部生态环境保护履责情况纳入审计范畴。

与之前的政策法规相比，《责任制规定》在明确地方党委和政府、生态环境部门和承担重要生态环境保护职责的部门的集体责任的同时，将集体责任细化为7类地方党政领导干部生态环境保护的岗位职责，明确了追责的情形，将权责一致的要求体现在明责知责、担责尽责的全过程，补上了党政领导干部责任体系中的关键环节。

《责任制规定》更加体现了覆盖全面的特点。不仅覆盖了地方党委和政府领导班子成员，还覆盖了承担重要生态环境保护职责的相关部门负责人。从个别负责向齐抓共管转变，增强了领导班子共抓生态文明建设的整体效能。

中国环境报：《责任制规定》明确地方党委和政府主要负责人是本地区生态环境保护第一责任人，应该履行什么责任？

俞海：习近平总书记强调，“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，对本行政区域的生态环境质量负总责，要做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办，压实各级责任，层层抓落实。”

《责任制规定》按照党委主要负责人把方向、管大局，政府主要负责人作决策、保落实的原则，明确党委主要负责人主要承担贯彻落实党中央决策部署、将生态环境保护融入经济社会发展全局、组织生态环境保护督察整改、统筹协调各方抓好生态环境保护等4项职责；政府主要负责人主要承担贯彻执行党中央国务院决策部署、组织制定生态环境保护规划、督促有关部门落实生态环境保护责任、研究解决重大问题、强化财政支持投入、推进生态环境治理体系建设等6项职责。

《责任制规定》推动末位分管向“一把手”负责转变，让党委走向前台，使生态环境保护工作真正走入地方党委“议事厅”，抓好班子、带好队伍、推动落实，层层传导责任压力，切实发挥“头雁效应”。

中国环境报：《责任制规定》对监督追责做出了具体规定，在实践中如何实现精准追责？各地对于生态环境保护责任追究工作，形成了哪些可供借鉴的经验？

俞海：在坚持激励和约束并重的基础上，《责任制规定》根据中央有关从严把握的新精神、新要求，在“监督追责”章节，既明确了“生态环境保护督察”“审计监督”“考核评价”等3种督促责任落实的方式，也提出了将考核结果作为党委组织部门考察评价领导干部的重要内容；既细化了5种追责的情形，又明确了从轻或减轻追责的情形以及从重或加重追责的情形。做好与生态环境损害责任追究、党的奖惩方面党内法规的衔接，同时吸纳地方在从轻追责方面的实践探索经验，坚持实事求是的原则，实施精准有效问责，避免追责泛化。

比如，浙江省《关于进一步激励生态环保干部改革创新担当作为容错免责的实施意见（试行）》划定12种免责情形，也明确了6种不得以容错免责为由从轻、减轻或免予责任追究的情形。《山东省生态环境系统干部履职尽责容错纠错实施办法（试行）》明确了应当认定为履职尽责的12种情形和应当从轻、减轻处理或者予以免责的10种情形。

《责任制规定》坚持权责一致、奖惩分明，与《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《生态环境保护督察工作条例》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等党内法规相关规定充分衔接，通过精准科学的责任追究机制，能够让地方党政领导干部减轻思想负担，在担责尽责时没有后顾之忧，激发地方党政领导干部依规依法履职的定力、信心和积极性。

中国环境报：《责任制规定》提到，政府主要负责人和分管负责人都有生态环境形势分析的职责，政府主要负责人生态环境保护职责之一是“定期分析形势、研判生态安全风险”，分管生态环境保护负责人的职责之一是“组织协调生态环境部门和有关部门及时分析生态环境形势”。为什么要定期开展形势分析？分析生态环境形势、研判风险时，应重点包括哪些方面？怎么来分析？

俞海：习近平总书记指出：“我们强调重视形势分析，对形势作出科学判断，是为制定方针、描绘蓝图提供依据，也是为了使全党同志特别是各级领导干部增强忧患意识，做到居安思危、知危图安。”对于生态环境保护工作而言，习近平总书记多次强调“要坚持精准治污、科学治污、依法治污”。

建设美丽中国，涉及的领域更宽、行业更多，触及的矛盾和问题层次更深。定期开展生态环境形势分析，有利于推动实现生态环境治理从“被动应对”到“主动防控”的转变，推动“关键少数”认真把握本地区整体状况，对各类突出生态环境问题心中有数、心中有底，坚持问题导向，突出科学决策和精准治污，避免盲目治理，减少被动应对，进而动态优化政策，积极回应社会关切。同时，也能够在形势分析中破解生态环境治理的“滞后性”与“复杂性”难题，压紧压实各地区、各部门责任，切实解决各类突出生态环境问题，推动生态环境保护工作整体提升。

习近平总书记强调，“要坚持系统观念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施，同时强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性。”

地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，《责任制规定》明确要求地方政府主要负责人要定期分析形势、研判生态安全风险，定好盘子、理清路子、开对方子。地方政府分管生态环境保护负责人作协调、抓落实、强保障，组织协调生态环境部门和有关部门及时分析生态环境形势，在寻找问题、发现问题、研究问题、分析问题进而解决问题上下足功夫。做好生态环境形势分析，要突出源头防控、“治未病”，要聚焦重点区域、抓好重点领域、紧盯关键环节，着眼生态环境保护全局，精准掌握所在地区的突出生态环境问题和影响生态环境质量的主要因素，对工业源、生活源、农业面源等不同来源的污染贡献做到心中有数，这样制定政策措施才能有的放矢。

习近平总书记强调，“要提升思维能力”“增强工作科学性、预见性、主动性、创造性”。地方党政领导干部在分析研判生态环境形势时，要全面准确落实“三个治污”的工作方针，要尊重自然规律、尊重客观规律，弄清楚污染问题形成的原因机理，科学制定污染治理措施。

要建立健全生态环境形势分析研判和会商制度，充分利用形势分析结果，动态把握本地区生态环境质量变化趋势，明确责任主体，提升部门协作联动能力，督促责任落实；要紧盯重要指标、重点任务、重大问题，拓宽线索发现渠道，健全信息公开机制，强化科技支撑，及时发现苗头性、倾向性、趋势性问题；要聚焦以高水平保护支撑高质量发展，自觉把生态环境保护工作放在经济社会发展大局中谋划推进，准确把握国情、省情、市情、县情，深入了解污染物排放总量和结构情况，生态保护方向和重点领域，能源和资源消耗情况，传统产业和新兴产业发展态势等，积极有效地服务经济社会发展大局。

（中环报记者刘秀凤 宋杨）