民生智库｜分层分类帮扶欠发达地区　推进农业农村现代化

张琦 王苗亦 许传通

没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。我国农业农村发展取得历史性成就，粮食综合生产能力保持在1.3万亿斤以上，2024年粮食产量首次突破1.4万亿斤，城乡居民收入比降至2.34∶1，农业科技创新水平整体迈进世界第一方阵。

与此同时，我国区域发展失衡问题依然突出，欠发达地区因基础薄弱、资源禀赋受限，在产业韧性、基础设施、要素保障等方面与发达地区存在明显差距。采取“一刀切”的帮扶模式，难以适配不同欠发达地区的发展需求，不仅会造成资源错配，还可能抑制地区内生发展动力。

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》在“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴”专章部署中强调，要“分层分类帮扶欠发达地区”。推动欠发达地区农业农村现代化，必须立足地区实际差异，以分层分类帮扶为抓手，从大水漫灌转向精准滴灌，实现帮扶资源与发展需求的精准对接。

分层分类帮扶是为欠发达地区明方向、增动能、拓路径的治理革新

分层分类帮扶不同于传统帮扶模式的简单修补，而是在精准把握区域差异与发展阶段的基础上，通过科学分层、定点施策，推动帮扶资源与地区需求高效匹配，实现从保基本到促发展的系统性转变。如果说过去帮扶重在兜底线，那么分层分类帮扶则是为欠发达地区明方向、增动能、拓路径的治理革新，其核心价值集中体现在以下维度。

——巩固脱贫攻坚成果的底线保障。脱贫攻坚取得胜利后，欠发达地区仍面临自然风险、市场波动等多重返贫压力，分层分类帮扶通过建立差异化风险防控机制，成为守住不发生规模性返贫底线的关键。《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》（以下简称《规划》）明确要求“完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制”。分层分类帮扶通过动态监测识别不同地区、不同农户的返贫风险类型，针对性制定干预措施：对丧失劳动能力的脱贫户落实兜底保障政策，确保基本生活无忧；对有劳动能力的农户，结合地区资源禀赋提供产业帮扶，如在高海拔地区推广耐寒作物种植，在河谷地区发展特色养殖，从“输血”转向“造血”，真正构建起常态化防止返贫的坚固防线，实现脱贫攻坚成果与乡村振兴的长效衔接。

——破解城乡要素单向流动困境。一方面，城乡二元结构尚未根本打破，信息壁垒、观念束缚与制度障碍等因素，仍对资源要素向乡村流动形成明显阻滞。另一方面，农村要素市场发育相对滞后。在要素市场化进程不断深化的背景下，各类要素配置往往受投资回报率驱动，欠发达地区因经济收益低、发展条件有限，要素往往向城市单向流动。2023年，西部部分县域青壮年外出率超45%，农业生产面临“谁来种地”难题；资金要素因农业投资周期长、收益不稳定，更多流向城市产业，欠发达地区农业信贷覆盖率不足；技术、人才等高端要素稀缺，多数县域农业技术推广人员数量不足，难以支撑现代农业发展。分层分类帮扶通过差异化引导策略，有利于逐步打破单向流动格局，形成工农互促、城乡互补的要素循环。

——激发农民主体参与现代化的内生动力。欠发达地区的现代化进程，本质上是内生动力不断增强的过程。农业农村现代化必须充分发挥农民主体作用和首创精神，让农民成为现代化的参与者和受益者。当前，欠发达地区内生动力不足的重要原因在于帮扶政策未能精准对接需求，导致农民参与感不强。通过建立“需求识别—政策匹配—效果反馈”的闭环机制，让农民从政策制定到实施全过程拥有话语权，既保证了政策的针对性，又增强了群众的主人翁意识，为农业农村现代化注入持续动力。

——实现共同富裕的必然选择。共同富裕的全域性、全民性特征，决定了欠发达地区不能在现代化进程中掉队。分层分类帮扶通过对不同发展水平地区实施梯度支持，逐步缩小收入差距和公共服务差距，从本质上回应了中国式现代化“全体人民共享”的核心要求，逐步实现底线保障、中间提升、高端引领的梯度发展格局，让欠发达地区农民在现代化进程中同步享有改革发展成果，筑牢共同富裕的农村根基。

需要克服的短板和不足

面对发展不平衡不充分的现实国情，分层分类帮扶在推进过程中仍面临诸多挑战。能否科学识别差异、精准配置资源、激发群众参与，成为检验帮扶成效的关键。不妨以问题为导向，识别当前存在的不足，推动帮扶工作从“有没有”向“优不优”深化转变。

——克服分类分层标准科学和精准识别过程中存在的短板。当前我国尚未建立全国统一的欠发达地区分类分层指标体系，各地多以人均GDP、贫困发生率等经济指标为主要划分依据，忽视生态功能、地理特征等多维因素，导致帮扶对象识别不准。单一化分类方式使得政策供给与实际需求脱节，如部分生态脆弱区既要承担生态保护责任，又缺乏针对性产业扶持，陷入“保护难发展、发展难保护”的困境。精准识别机制的缺失还体现在动态调整滞后。随着乡村振兴推进，部分脱贫县发展水平已超过全国平均水平，而一些非脱贫县因资源禀赋差异逐渐沦为相对落后地区，但现有分类体系未能及时更新，导致帮扶资源错配。

——避免帮扶政策同质化严重，适配性不足的弊端。产业帮扶“跟风模仿”是政策同质化的突出表现。许多欠发达地区不顾资源禀赋差异，盲目复制东部地区产业模式，导致产能过剩和效益低下。西南某集中连片特困地区12县同时发展猕猴桃种植，因缺乏市场规划和技术支撑，亩均收益不足2000元，远低于预期的8000元。“千县一面”的产业布局既浪费帮扶资源，又削弱了欠发达地区的比较优势。基础设施与公共服务投入的均衡化倾向同样显著。《规划》要求对不同类型村庄实施分类建设，但实践中许多地区采用平均用力模式，对偏远山区、边境地区的特殊需求关注不足。

——消除要素支撑供需错配，保障能力薄弱的现象。人才短缺已成为制约欠发达地区农业农村现代化的核心瓶颈。欠发达地区小农户中初中及以下学历占比达80%以上，60岁及以上人口占比超30%，既缺乏现代农业技术人才，又面临青壮年劳动力流失问题。同时，外部人才引入机制不健全，人才支援多以短期派驻为主，年均派驻时间不足6个月，难以形成持续支撑；许多地区出台的人才补贴政策因未考虑农业生产特点，对新型农业经营主体吸引力有限。金融与科技支撑的精准度同样不足。金融方面，欠发达地区农业信贷产品多为1年期短期贷款，与林果业等3—5年的生产周期不匹配，且抵押担保要求严格。科技方面，丘陵山区适用的小型农机装备覆盖率远低于平原地区；智慧农业技术因成本高、操作复杂，在学历偏低的农户群体中推广困难。

——减弱内生动力培育不足可持续性面临挑战的制约。部分欠发达地区仍存在“等靠要”思想，开发式帮扶与扶志扶智结合不够紧密。部分脱贫户将政府帮扶视为主要收入来源，参与产业发展的积极性不高；一些地区的公益性岗位设置过多过滥，导致部分农户产生依赖心理。这种“输血式”帮扶虽能短期改善生活，却难以形成持续发展能力。联农带农机制不完善进一步削弱了可持续性。许多地区的龙头企业与农户仅为简单购销关系，农户在产业链中处于弱势地位。更有合作社出现“空壳化”现象，未开展实质性经营，仅为套取政策补贴而设立，难以发挥组织农户、对接市场的作用。

——消除帮扶机制协同性差，长效性不足的短板。东西部协作、定点帮扶等机制存在短期化倾向，缺乏持续稳定的协作基础。当前东西部产业协作多集中在资源初级加工领域，产业链深度融合不足，且多为3年期短期合作，难以形成产业集群。定点帮扶同样存在类似问题，中央单位对帮扶县的支持多与领导任期挂钩，项目连续性不足，某帮扶县在更换定点单位后原有养殖项目因缺乏后续支持而停滞。动态调整机制缺失导致政策难以适应发展变化。农业农村现代化要循序渐进、久久为功，但现有帮扶政策多为固定模式，未能根据地区发展阶段及时优化。

将分层分类帮扶的顶层设计转化为可落地、能见效的实践路径

推进欠发达地区农业农村现代化，需立足中国式现代化总体要求，遵循农业农村发展客观规律，把握好农业农村现代化与整个国家现代化发展中经济、政治、文化、社会、生态文明等方面的紧密联系，将分层分类帮扶的顶层设计转化为可落地、能见效的实践路径，具体从以下五方面展开。

——构建“四维”分层体系，夯实精准帮扶基础。首先，建立“经济发展—生态功能—地理特征—文化传承”四维分层体系。经济维度包含人均可支配收入、产业结构等指标，生态维度涵盖生态保护区类型、环境承载能力等要素，地理维度区分山区、边境、库区等类型，文化维度考虑传统村落、民族特色等因素。可将欠发达地区划分为极欠发达（全国县域综合排名后10%）、欠发达（后10%—30%）、相对欠发达（后30%—50%）三个层级，明确各层级核心诉求。其次，建立动态识别机制。依托全国防止返贫监测信息系统，整合民政、农业农村等部门数据，构建“年度评估+动态调整”机制。每年结合农户收入变化、产业发展状况等指标更新分类结果，实现“能进能出”。贵州的实践可资借鉴，采用“四看法”（一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看有没有读书郎）结合量化指标，对帮扶对象进行精准识别。

——实施差异化产业帮扶，培育核心发展动能。对极欠发达地区，保基本、强基础。聚焦周期短、见效快的特色产业，配套建设产地初加工设施。例如，西藏那曲针对高寒气候特点，发展牦牛短期育肥产业，同时建设冷链仓储设施，解决畜产品保鲜难题。劳务输出方面，通过东西部协作建立定向就业通道。对欠发达地区，延链条、提效益。培育区域特色品牌，发展精深加工与新业态。例如，在竹产业基础上，延伸出竹材加工、竹文旅等产业链；推广农村电商，通过“直播带货+产地直发”模式提升特色产品销量。对相对欠发达地区，创特色、树标杆。发展高附加值产业集群，推动三产融合。例如，构建“种植—加工—旅游”全链条，建设有关主题公园和深加工园区；打造数字农业产业集群，通过物联网技术实现从种植到销售的全程溯源。对特殊类型地区，差异化发展。生态保护区发展生态农业和乡村旅游，边境地区建设跨境农业合作基地，革命老区结合红色资源发展文旅融合产业。

——精准补齐基础设施，强化要素供给。对于基础设施进行差异化布局。极欠发达地区优先解决通路、通水、通电等刚性需求，欠发达地区重点推进高标准农田、冷链物流建设，相对欠发达地区完善产业配套设施。特殊地区进行专项建设，比如山区县优化小型农机通行道路，库区县完善防汛抗旱设施，边境县加强口岸农业合作设施。补齐人才、金融、科技等关键要素。人才方面，极欠发达地区实施“急需人才专项计划”，通过“编制周转池”引进农业技术、医疗等急需人才，尤其加强欠发达地区基层干部队伍建设，创新实施驻村干部帮扶机制。欠发达地区建立柔性引才机制，可设立专家特色工作站。相对欠发达地区培育本土人才，如浙江衢州实施的新农人培育计划。金融方面，开发适配不同层级的信贷产品，如牦牛保险、供应链贷款和农业产业基金，免押覆盖力增强，撬动社会资本投入农业。科技方面，对极欠发达地区推广成熟适用技术，欠发达地区加强产学研合作，相对欠发达地区布局前沿技术，差异性多点开花。

——激发内生发展动力，坚持农民主体。分类实施扶志扶智。对有劳动能力的群体开展技能培训，并对返乡创业群体给予创业补贴、场地等支持。完善联农带农机制。推广“龙头企业+合作社+农户”模式，极欠发达地区强化收益保底，合作社与企业签订保价收购协议；欠发达地区健全分红机制；相对欠发达地区支持农民持股经营，农户可以土地经营权入股。同时，进一步规范合作社发展，清理“空壳化”合作社，对规范经营的给予税收优惠和项目支持。尊重农民主体地位。建立农民参与决策机制，在政策制定、项目实施等环节征求农民意见。可在产业发展、项目建设时采用村民代表会议、村民议事会模式，村民参与到决策环节群策群力，避免“政府干、农民看”的现象。建立政策效果反馈机制，通过问卷调查、入户访谈等方式收集农民意见，及时调整优化政策。

——健全协同长效机制，保证政策落地。建设跨区域、跨部门、动态化协同机制，避免进度碎片化。进一步深化东西部协作与定点帮扶，确定五年以上长期规划，在发展中深入融合，东部供技术、资金、市场，西部供土地、劳动力，形成利益共享、风险共担模式。部门协同方面，确保产业、财政、金融、科技政策对接，推广“政策包”。

欠发达地区农业农村现代化是中国式现代化的重要组成，核心在破“一刀切”，以分层分类为路径精准施策。当前，分层分类帮扶仍面临分类标准不健全、政策同质化、要素支撑不足等突出问题，亟须通过构建科学分类体系、实施差异化产业帮扶、精准补齐发展短板、强化要素精准供给、健全协同长效机制等举措加以破解，推动欠发达地区在现代化进程中不掉队、赶得上。未来，随着分层分类帮扶制度的不断完善，欠发达地区将逐步缩小与发达地区的发展差距，从短板变成“潜力板”，筑牢防止规模性返贫底线，最终实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实农业农村支撑。

（作者分别为北京师范大学中国扶贫研究院教授、硕士、博士）

原文刊载于2025年第24期、11月24日出版的《民生周刊》杂志