中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部社会治理教研室主任、教授马福云：党建引领基层治理创新

编者按：12月14日，由《民生周刊》杂志社主办的第三届城乡社区高质量发展论坛在人民日报社新媒体大厦举办。本届论坛以“坚持共建共治共享，推进社会治理现代化”为主题，就基层治理的先进经验和创新模式展开交流、研讨、推广。以下为中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部社会治理教研室主任、教授马福云在论坛上的讲话。

中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部社会治理教研室主任、教授马福云在作主旨演讲。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终重视基层治理，强调坚持和加强党对基层治理的领导。党的二十大报告提出，“坚持大抓基层的鲜明导向”“推进以党建引领基层治理”；党的二十届三中全会要求，“加强党建引领基层治理”；党的二十届四中全会强调，“加强党建引领基层治理和基层政权建设”。实践证明，党建引领基层治理，夯实了党的执政基础和国家治理根基，也奠定了中国发展“两大奇迹”的基石。

2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调基层治理是国家治理的基石，要求统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，夯实国家治理基础。2023年10月，《习近平关于基层治理论述摘编》出版。该书指出了基层治理的基础地位及其重要价值，阐释了新时代为什么要推进、怎样推进基层治理现代化等重大理论和实践问题，深化了我们对基层治理现代化的规律性认识，成为推进基层治理的重要遵循。

我主要讲三个部分，一是明晰基层治理特征，二是把握基层治理现状，三是推进基层治理创新。

明晰基层治理特征

什么是基层治理？《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提到，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。从这个意见可见，基层治理是乡镇（街道）和城乡社区治理，它有两个层级，一个是乡镇街道，这是我国的基层政权；二是城乡社区，这是我国的居民自治组织。

从定位来看，基层治理既是国家的，又是社会的。从国家角度而言，基层治理要实现国家意志，要把国家主导意识形态、社会主义核心价值观植根到基层，要实现政府的治理意志，使政府治理意图落地。从社会角度看，总书记强调社区虽小，但连着千家万户。社区是居民群众生活的社会场域，是人们的社会生活共同体。基层治理要有所为、有所不为，要能够把居民群众组织起来，包括把社区组织建设好，发展社会自组织，要动员居民群众自助互助地满足自身需求、解决其生产生活中的问题。基层治理就要把自上而下的政府管理管制和自下而上的社会组织与合作结合起来，实现自组织与他组织、管理与服务的协同，使得基层社会生活既有秩序，又充满活力。

和其他层级的治理相比较，基层治理有五方面特征：一是基层治理的对象是百姓，是社区中普通、半熟悉的居民群众，对百姓的管理，当然与官员、党员不同。二是基层治理的主体，除了党、政府、自治组织外，民众也是重要的主体。居民百姓既是基层治理的主体，又是基层治理的对象，他们的组织状况、参与治理状况，对党政机构认可及合作状况，对基层治理发挥着多方面的影响。三是基层治理的内容繁多琐碎，管理和服务两者相互交织。基层治理涉及居民日常社会生活，内容杂而多。例如最低生活保障（低保），对于政府来说是救助管理，但对百姓来说就是政府服务，两者交织在一起。四是基层治理方式，主要有自治、法治、德治、技术治理。其中自治放在第一位，因为自治解决的是主体问题。基层治理需要党建引领、政府主导，但治理主体仍是居民群众。自治外的其他方式是治理方式和手段，手段必须在解决主体基础上才有意义。五是基层治理的目标多元而泛化，基层治理很难给出单一的目标，基层治理要维持正常社会生产生活，其目标多元，往往相互纠结在一起。

把握基层治理现状

当前我国基层治理的现状，可以概括如下：

第一，基层治理单元多，无论乡镇街道层级还是村委会、居委会层级，数量都比较庞大。我国乡镇街道有3.8万多个，居委会、村委会有60多万个。

第二，居民间的异质性增强。异质性强是指伴随经济社会发展，居民间存在多维度的分化或者多方面的不同，包括基于户籍和地域的初级分化、基于职业的次级分化，在此基础上会出现的收入财富分化，以及基于生产生活的社会阶层、群体的分化。由于多元分化，居民群众分成不同的群体，其利益取向不一，使得基层治理诉求繁多。

第三，基层治理结构具有相似性。总的来说，基层治理是党领导、政府指导下的居民自治。在城市社区，基层的党组织、居委会、服务站往往是“三位一体”，尤其是领导往往相互兼职。在农村社区存在从“议行合一”到“权责分立”的变化，村民自治最初是村委会主导，目前的自治组织是“三驾马车”，村委会、村民（代表）会议、村务监督委员会，议事、执行和监督三者趋于分离。

第四，基层治理面对的挑战多，人口转型、经济转型、城乡结构及社会转型等宏观经济社会变化都在基层治理中表现出来。例如，我国人口转型出现的少子化、老龄化问题反映到社区就是老年人口占比多；从城乡看，人们从农村进入城市务工经商，城市流动人口大幅度增加，我国从原来的乡土中国变成现在的城乡中国，城市在基层治理中变得越来越重要。

第五，基层治理的矛盾问题依然不少，包括治理主体的碎片化、治理客体的原子化、治理方法的形式化、治理效果的内卷化。尤其是基层治理投入的资源越来越多，但因为各种因素制约，治理的效果还不尽如人意。

推进基层治理创新

最后谈谈推进基层治理创新。基层治理在国家治理体系中有着重要意义，它是夯实党领导、国家治理的根基，基础不牢，地动山摇，基层基础非常重要。再者，通过基层自治，让居民群众参与到自治管理中去，可以缓解社会的紧张与冲突，通过议事协商还能培育规则观念与公共精神，提升居民的现代性。中国式现代化，民生为大，民生最终要落到居民群众身上。当普通居民通过自治活动，培养出公共精神和规则意识，基层治理才能更有成效。

当前各地的基层治理创新可以概括为以下几方面：一是进一步加强党建引领，包括扩大党组织和党的工作覆盖面，创新党组织的设置方式，从原来基于地域、单位的组织，更多地向基于行业、供应链等新的组织形式延展。同时，要改进党组织的工作方法，我们面对的是一个日益网络化、智能化的社会，党组织活动也从原来面对面交流更多地变成基于网络的对屏交流，要用网络化、网格化方式做好党建工作。

二是提高强化政府的管理服务能力，要以政府权力清单来理清政社关系，政府要增强自身履职服务的能力；要创新矛盾与纠纷化解机制，在基层尽早地发现矛盾，通过多元调解机制来化解纠纷，将其化解在源头，化解在萌芽状态。此外，要以社会工作来改进对群众的服务。社会工作部的成立，拓展着社会工作的范畴，提升着服务群众的水平及成效。

三是建构自治、法治和德治“三治融合”的基层治理体系。在“三治融合”中，自治为基、法治为本、德治为先，在自治基础上做好法治、德治，推动自治与法治、德治融合起来，推动全过程人民民主，提升基层治理的效能。

四是推进基层治理智慧化，包括打通民政、卫健、公安、应急等部门数据接口，形成“基层治理数据库”，实现人、房、事、物一图统览、一屏指挥；建立基层治理平台，引入基础数据，接入监控、感知等数据，自动识别占道经营、垃圾堆放等场景，并推送给网格员，并及时进行处置；构建社区数字孪生体，接入公安、燃气、消防、电梯物联网等信息，通过数据协同，防控各种治安案件，防控突发事件，保障社区的安全和谐。

展望基层治理的未来，我们认为治理方式要切合基层实际需要是最基础的，没有最好的治理，只有切合实际的治理。在治理过程中，人依然是核心。我们强调技术治理，但不能是冷冰冰的，要带着对群众的情感去做治理。人为核心，人与人的交往与情感是治理的关键，要在依法治理的基础上，将人情、情感等温情要素放到基层治理的重要位置，这在基层熟人、半熟人社会中，更容易达成共识，减少治理的成本。

基层治理是国家治理的基石，是矛盾纠纷化解的源头。基层治理在新时代面临很多新挑战，也面临新的发展机遇，要强化党组织领导，优化政府治理，推动“三治融合”，创新基层治理的智慧化。