清华大学数字政府与治理研究院院长、社会科学学院教授张小劲 ：数字化赋能的社会治理精细化：成就、趋势与挑战

编者按：12月14日，由《民生周刊》杂志社主办的第三届城乡社区高质量发展论坛在人民日报社新媒体大厦举办。本届论坛以“坚持共建共治共享，推进社会治理现代化”为主题，就基层治理的先进经验和创新模式展开交流、研讨、推广。以下为清华大学数字政府与治理研究院院长、社会科学学院教授张小劲在论坛上的讲话。编者按：12月14日，由《民生周刊》杂志社主办的第三届城乡社区高质量发展论坛在人民日报社新媒体大厦举办。本届论坛以“坚持共建共治共享，推进社会治理现代化”为主题，就基层治理的先进经验和创新模式展开交流、研讨、推广。以下为清华大学数字政府与治理研究院院长、社会科学学院教授张小劲在论坛上的讲话。

城乡社区治理，是社会治理格局中最基层的构成，是城乡治理领域中最需协同的议题。在许多地方，推进高质量发展、推进新质生产力与构建平安共同体成为城乡社区治理的“三位一体”。党的十八大以来，尤其是党的二十大以来，可以观察到城乡社区治理中的两种趋势，一是自上而下的治理创新，强调战略布局和高位推动；二是由点到面的基层创新，特别是在党的二十大之后表现更为明显。这两个方向相互融合，共同塑造了社会治理的未来图景。

更具体地讲，如果将“治理体系和治理能力现代化”与五大建设领域以及四大治理层级相叠加，那么，可以发现，当代中国的治理形态和模式日趋丰富多彩，治理效果也更加突显。其中，还可以提炼出基层治理的“四治融合”（自治、法治、德治和技术治理），在数字化快速发展的背景下，还有细分类型如“共治”“众治”“群治”的出现，比如楼宇单元的治理属于“众治”，而跨域的数字连接则实现了真正意义上的“共治”。这一过程随着信息化、网络化、数字化、智能化的发展而不断深化和演化。因此可以深入讨论三个问题。

第一，当前中国的社会治理发展与数字政府建设紧密相连。数字化正在突破传统科层制的限制，实现整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明和公平普惠的治理目标。

2022年6月，国务院发布《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》。指导意见在五大领域之外，特别强调数字安全屏障和数字技术创新体系，这些都反映了新时代的发展要求。

从技术演进来看，互联网技术、计算机技术和数据技术已整合为智能技术，特别是AI大模型的广泛应用。从高校师生的使用情况来看，每人手机上都会装有十余个大模型应用。政府治理已从办公自动化、网络化的数字化阶段，发展到人工智能体系的新阶段。

相较于欧美国家追求超级人工智能的发展道路，中国更注重应用场景的细化和终端发展，尤其体现在政府服务、大众普惠、政民互动、便民利企等方面。欧美国家更强调企业办公端应用，而中国的惠民惠企应用则集中在移动手机端，形成了新的发展特征：向下穿透、向广触达、向深渗透、向数求法。

过去，在基层社区共同体中，要实现“触达每一个人”的深度渗透，往往需要付出较高的代价或成本。新冠疫情期间，微信群等简易沟通手段实现了超级发展，实现了广泛的触达。在此基础上，各类细分小组不断涌现，推动了数字治理的深度渗透。这些活动沉淀积累了大量数据，为治理创新提供了坚实的基础。

从这个意义上，我们可以观察到治理模式经历了从电子政务到数字政府，再到智慧政府的迭代发展；工作方式也从在地化、远程化、跨界化，发展到了全域化。中国正快速转向数智化，从中央到地方的“十五五”规划建议文本，大多以“数智中国”作为关键词，预示着未来的发展方向。

在理论层面出现了重要变化。“人感城乡”与“物感城乡”相互嵌套，物联网与监控感知的泛在，与民众诉求传递和反馈的多源渠道交织在一起；数据驱动的治理完善了理念驱动的治理，这里的治理数据不仅来自民众需求侧，而且有着足够精细的小颗粒，从而推动了精细治理和循诉治理的发展，这与过去“拍脑袋”决策形成了鲜明对比。数智赋能使我们能够发现新方法和新路径，突破了有限经验的约束，因而实现了效率优先的治理选择而非一味强调资源投入的路径。

在这样的基础上，清华团队深度参与了北京市的接诉即办改革，尤其是数据处理工作，通过分析热线电话所生成和采集的海量数据，深入理解了城市治理从宏观到微观、从粗放到精细、从单项解题到系统治理的过程，因而总结概括出了“以数感知、依数治理、循数决策”的数据治理方法。

第二，当代中国的现代化发展与高效能治理密不可分。全过程人民民主与民主协商政治是中国政治过程的关键构成，两者共同支撑了中国特色的高效能治理。在目前这个数智化时代，新质生产力为高质量发展注入创新动能，高质量发展与新质生产力深度融合，又为高效能治理提供了可行的技术支持和物质基础，而高效能治理又为新质生产力和高质量发展提供了可靠的发展条件和治理保障。全过程人民民主与民主协商政治、高质量发展与新质生产力，共同链接的关键在于高效能治理。

正是为了实现和推进高效能治理，在国家层面，我们通过科学决策、精准施策、提质增效、降本减负，布局了数字政府、智慧城市、全域转型到整体数智治理等一系列举措。在社区层面，我们强调以民生诉求为基准，以诉求数据为牵引，以数据应用为引导，推动自治、共治、公治、众治等组织方式的创新，推进大平安共同体建构。

第三，自上而下的治理创新与由点到面的基层创新相得益彰

自上而下的治理创新，既包括中央社会治理工作专职机构和跨部门议事协调机构的组织创新、以优秀工作法案例推选的机制创新和强化政民政企政社之间良性沟通的工具创新。尤其是以数字化技术应用为核心的数据治理，是其中值得特别关注的创新发展。

如果说，欧美数智治理大城的发展，其底层逻辑是在价值撕裂的背景下寻求共识与解决方案，呈现出局地化的数智技术赋能。而中国却与此有很大不同。中国数智治理强城的核心逻辑是在价值确定基础上的回应型治理，是在人民为上的价值基础上通过全过程数智赋能，实现从问题感知、回应升级到系统治理的闭环。在实践中，我们可以看到北京模式、上海模式、杭州道路和深圳样本，他们都以热线电话和数据分析为关键装置和体系建设，通过点对点治理与整体化源头治理相结合，精准回应民生诉求，解决民众的急难愁盼问题。

从2020年开始，中央及各地政府持续推动热线工作。这与物美价廉的通讯工具如手机的普及化密切相关，当手机渗透率达到80%时，政府开办的便民服务热线就已经成为了最主要的沟通渠道。从这个意义上说，热线电话的体系发展极大地适应了多样化与复杂化的社会场景，其功能已从单纯的因事拨打、因难相求的个体诉求表达，在数据治理的加持下发展为高频共性问题的识别、突发苗头事件的感知，进而实现了分类定位、急诉优办以及未诉先办，最终推动了优化的公共资源配置和公共政策调整。

以北京热线的接诉即办改革为例，可以看到已经发展为“全域全员全民参与的城市改革运动”，实现了从“诉与办”“诉与治”以及“诉与策”的提升。其快速感知体系，可以实现对北京市16个区、343个街乡镇的实时可视化表达。这种穿透式理解能够使市委、市政府准确把握每个基层单元的真实状态，以及全域状况的整体图景。

由点到面的基层创新，是指各个地方对于基层街乡镇和社区优秀经验案例的概括和提炼，通过案例推广和经验扩散的方式，达到在更大范围和更广地域内普遍提升治理效能的学习创新。我们对2023年中央评选的104个“枫桥式工作法”案例进行了分析，对华东政法大学和清华大学、北京大学等机构发起评选的新时代“枫桥经验”案例连续三年共300个样本也进行了分析，发现其中的数据治理占据了重要的位置，而且呈现出明显的迭代发展特征。数字化工具从通讯联络手段发展为数据处理的数字平台，再进化为基层治理的数字生态；人工智能的加入使其在工作内容上不断推进数据汇集、数据分析和数据应用，更叠加了识别基层治理难题、重塑基层治理流程、优化基层治理工具和便利基层治理参与的多重功能。这些都大力推动了精细治理、科学治理和有效治理的发展。

最后，对于未来发展趋势可以做出初步展望。当代中国的社会治理正在生成新格局、新工作和新工具，其中，由中央社工部主导，正在推进以政务热线为渠道、以民生服务为重心的“穿透性工程”，直接感知人民诉求，解决急难愁盼问题；由中央宣传部主导的浸润性工程，以文明实践中心为抓手，锚定家风乡风民风，培养风清气朗生态，解决精神文明建设短板；由中央政法委主导的扎根性工程，强调以案例为引导、以优秀工作法为重点，深入人民中间，解决纷争纠讼问题。地方党委和政府在这样的布局下，正在调动必要的资源，落实因地制宜的具体措施，推进社会治理的整体优化和完善。

但必须指出的是，所有这些实践都指向同一个核心：以人为根本，以人为中心，以人为方法所向。无论治理工具和治理模式如何发展和创新，以人为本始终是社会治理最深刻、最基础的要素。而正是在这样的意义上，数字化工具的广泛应用才具有了真正的价值和意义。