中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部社会治理教研室主任、教授马福云：党建引领基层治理创新

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终重视基层治理，强调坚持和加强党对基层治理的领导。党建引领基层治理，夯实了党的执政基础和国家治理根基，奠定了中国发展“两大奇迹”的基石。

2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调基层治理是国家治理的基石，要求统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，夯实国家治理基础。2023年10月，《习近平关于基层治理论述摘编》出版。该书指出基层治理的基础地位及其重要价值，阐释了新时代为什么要推进、怎样推进基层治理现代化等重大理论和实践问题，深化了我们对基层治理现代化的规律性认识，成为推进基层治理的重要遵循。

明晰基层治理特征

《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提到，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

从定位来看，基层治理既是国家的，又是社会的。从国家角度而言，基层治理要实现国家意志，要把国家主导意识形态、社会主义核心价值观植根到基层，要实现政府的治理意志，使政府治理意图落地。从社会角度看，社区是居民群众生活的社会场域，是人们的社会生活共同体。基层治理要有所为、有所不为，要能够把居民群众组织起来，包括把社区组织建设好，发展社会自组织，要动员居民群众自助互助地满足自身需求、解决其生产生活中的问题。基层治理就要把自上而下的政府管理管制和自下而上的社会组织与合作结合起来，实现自组织与他组织、管理与服务的协同，使得基层社会生活既有秩序，又充满活力。

马福云在作主旨演讲。（图/朱浩铨）

和其他层级的治理相比较，基层治理有五方面特征：一是基层治理的对象是百姓，是社区中普通、半熟悉的居民群众，对百姓的管理，当然与官员、党员不同。二是基层治理的主体，除了党、政府、自治组织外，民众也是重要的主体。居民百姓既是基层治理的主体，又是基层治理的对象，他们的组织状况、参与治理状况，对党政机构认可及合作状况，对于基层治理发挥着多方面的影响。三是基层治理的内容繁多琐碎，管理和服务两者相互交织。四是基层治理方式，主要有自治、法治、德治、技术治理，其中自治放在第一位。五是基层治理的目标多元而泛化，很难给出单一的目标。

把握基层治理现状

我国基层治理的现状，可以概括如下：

第一，基层治理单元多，无论乡镇街道层级还是村委会、居委会层级，数量都较大。

第二，居民间的异质性增强。居民间存在多维度的分化或多方面的不同，包括基于户籍和地域的初级分化、基于职业的次级分化，在此基础上会出现的收入财富分化，以及基于生产生活的社会阶层、群体的分化。由于多元分化，居民群众分成不同的群体，其利益取向不一，使得基层治理诉求繁多。

第三，基层治理结构具有相似性。基层治理是党领导、政府指导下的居民自治。在城市社区，基层党组织、居委会、服务站往往是“三位一体”。在农村社区，存在从“议行合一”到“权责分立”的变化。

第四，基层治理面对的挑战多，人口转型、经济转型、城乡结构及社会转型等宏观经济社会变化都在基层治理中表现出来。人口转型出现的少子化、老龄化问题反映到社区是老年人口占比大；从城乡看，人们从农村进入城市务工经商，城市流动人口大幅度增加，我国从原来的乡土中国变成现在的城乡中国，城市在基层治理中越来越重要。

第五，基层治理的矛盾问题依然不少，包括治理主体碎片化、治理客体原子化、治理方法形式化、治理效果内卷化。

推进基层治理创新

基层治理在国家治理体系中有着重要意义。当前各地的基层治理创新可以概括为以下四方面：

一是进一步加强党建引领，包括扩大党组织和党的工作覆盖面，创新党组织的设置方式，从原来基于地域、单位的组织，更多地向基于行业、供应链等新的组织形式延展。同时，要改进党组织的工作方法，多用网络化、网格化方式做好党建工作。

二是提高强化政府的管理服务能力，要以政府权力清单来理清政社关系，政府要增强自身履职服务的能力；创新矛盾与纠纷化解机制，在基层尽早地发现矛盾，通过多元调解机制来解纠纷，将其化解在源头，化解在萌芽状态。此外，以社会工作改进对群众的服务。社会工作部的成立，拓展着社会工作的范畴，提升着服务群众的水平及成效。

三是建构自治、法治和德治“三治”融合的基层治理体系。在“三治”融合中，自治为基、法治为本、德治为先，在自治基础上做好法治、德治，推动自治与法治、德治融合起来，推动全过程人民民主。

四是推进基层治理智慧化，包括打通民政、卫健、公安、应急等部门数据接口，形成基层治理数据库，实现人、房、事、物一图统览、一屏指挥；建立基层治理平台，引入基础数据，接入监控、感知等数据，自动识别占道经营、垃圾堆放等场景，并推送给网格员，及时进行处置；构建社区数字孪生体，接入公安、燃气、消防、电梯物联网等信息，通过数据协同，防控各种治安案件，防控突发事件，保障社区的安全和谐。

展望未来，基层治理方式要切合实际需要，没有最好的治理，只有切合实际的治理。治理过程中，人依然是核心。我们强调技术治理，但要带着对群众的情感做治理。人与人的交往和情感是治理的关键，要在依法治理基础上，将温情要素放到基层治理的重要位置，这在基层熟人、半熟人社会中，更容易达成共识，降低治理的成本。

（《民生周刊》记者赵慧整理）

原文刊载于2025年第26期、12月22日出版的《民生周刊》杂志