中国社会保障学会副会长、浙江大学国家制度研究院副院长金维刚：养老金与长期护理保险发展概况与重点

金维刚

养老金是社会高度关注的热点问题。我国正在构建和完善多层次养老金体系。第一个层次是基本养老保险，这是国家依法建立的法定的养老保险制度，是为国民提供基本的养老保障，由政府提供相应的政策支持。第二个层次是单位发起建立的补充养老金，包括职业年金、企业年金，是国家支持设立的。第三个层次是个人为自己的未来进行养老金融储备，这也是国家倡导和支持的。

我国构建了世界上最庞大的基本养老保险制度体系，2025年末覆盖人数达到10.76亿人。基金规模去年收入8.74万多亿元，支出7.74亿元，累计结余积累9.63万亿元，比上年增长11.59%，规模庞大。

目前我国基本养老保险参保人员发生显著变化，过去居民基本养老保险参保人数居多，参保人数超过参保职工。近年来，居民参保人员中有一些人逐步转向参加职工基本养老保险，去年职工基本养老保险参保人数首次超过城乡居民基本养老保险参保人数，这是值得关注的趋势。

从基金收支和结余情况看，这些年一直是收入大于支出，唯一的例外是2020年。面对疫情要降低企业的人工成本负担，所以对于企业缴纳的社会保险费实行减免政策，所以那一年支出大于收入。基金结余是持续增长的，反映出基金整体上运行情况是好的。城乡居民基本养老保险也是收入大于支出，也是逐年增加的。

基本养老保险规模庞大，运行情况较平稳。目前企业基本养老保险已实行全国统筹。基本养老保险制度在筹资方面有一个特点，就是财政补助是筹资来源之一，是法定来源，是列入财政预算的。城乡居民基础养老金完全是财政支出的，职工基本养老保险也有财政预算给予补助。这也是基金运行保持平稳的重要支撑。

我国还建立了全国社会保障基金，作为应对人口老龄化的国家社保储备基金。这项基金的资金来源除了中央财政拨款之外，还有彩票公益金、市场化投资收益，还有从国有资本划拨，背后依托庞大的国有资本。

“十五五”时期，要进一步完善基本养老保险制度，包括全国统筹，包括养老金的参数、缴费基数等都需要进一步改进。

目前，灵活就业人数有2亿多，其中平台从业人员等新就业形态人员超过1亿，这类人员大多数没有与平台企业建立劳动关系，企业也就没有为他们办理参保缴费。因此，需要对现行职工基本养老保险制度进行必要的改革和完善，使其更具弹性和包容性，促进这类群体能够参加城镇职工基本养老保险。此外，在城乡居民养老保险方面，要增强制度的保险属性，淡化福利色彩，也需要在筹资机制方面做适当调整。

企业年金发展方面，近年来加速推进，但仍较薄弱，许多地方陆续出台关于促进企业年金发展的政策措施，积极进行探索。机关事业单位2015年改革时同步建立了职业年金，是强制性建立，很早实现了全覆盖。

个人养老金制度从试点到全面推广发展较快，试点两年后在36个城市和地区的开户人数达到7279万人。《关于全面实施个人养老金制度的通知》发布后，2025年6月开户人数达到1.5亿。

长期护理保险制度2016年开始试点，《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》近期公布，长期护理保险进入国家全面实施阶段，政策要点包括七方面。

一是统筹城乡制度安排。用人单位及单位职工、退休人员、灵活就业人员和未就业城乡居民等都可以依法参加长期护理保险。各地可先从覆盖单位职工、退休人员、灵活就业人员等人群起步，逐步将未就业城乡居民纳入保障范围。

二是统一保险统筹层次。长期护理保险从市地级统筹起步。有条件的省份可探索推动省级统筹。统筹地区在参保缴费、待遇支付、失能等级评估、基金管理、经办管理、信息化建设等方面实现规范和统一。

三是建立稳定筹资渠道。建立健全单位、个人、政府、社会等多元筹资渠道。国家层面建立长期护理保险基准费率制度，规范缴费基数政策，合理确定费率，实行动态调整。

四是合理设置筹资标准及分担机制。长期护理保险费率统一控制在0.3％左右。单位职工费率由用人单位和个人按同比例分担。退休人员费率与单位职工个人费率相同，缴费基数与养老金水平挂钩，由个人缴费，原用人单位不缴费。未就业城乡居民长期护理保险筹资由个人和政府合理分担，个人缴费，政府按规定给予补助，政府补助由中央财政和地方财政共同承担。灵活就业人员按单位职工费率标准参保，缴费基数可按统筹地区上年度社会平均工资的一定比例（不低于6.0％）确定，由个人按规定缴费；也可选择按照就业城乡居民参保政策参保缴费，政府对符合条件的困难人群个人缴费部分予以分类资助。

五是合理确定保障对象。长期护理保险制度起步阶段保障重度失能人员。国家统一确定逐步扩大保障对象范围，并根据基金支出需求动态调整费率。

六是合理确定待遇保障标准。国家明确长期护理保险基准待遇标准，各地可适度调整。待遇享受不设起付标准。参保职工和退休人员接受长期护理服务的合规费用，由基金支付比例为70％左右。城乡居民参保人员接受长期护理服务的合规费用，由基金支付比例为50％左右。灵活就业人员依据选择的参保政策类型享受相应待遇。在完善量能筹资机制、均衡就业人员与非就业人员缴费责任的基础上逐步适度均衡待遇水平。基金年度最高支付限额不超过统筹地区上年度城乡居民人均可支配收入的50％。

七是规范待遇支付政策。基金主要用于支付符合规定的长期护理服务机构和人员提供长期护理基本服务所发生的费用，原则上不直接向失能人员发放现金。国家统一制定服务项目目录。

（《民生周刊》记者张兵整理）

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原文刊载于2026年第8期  4月13日出版的《民生周刊》杂志