民生智库｜增强北京山区防灾韧性　系统破解“三断”难题

王志刚   梅锦华   郝家祺

防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定。习近平总书记深刻指出，做好防灾减灾救灾工作必须坚持人民至上、生命至上，坚持尊重自然规律，坚持预防为主。

北京山区面积占全市总面积的62%，地形地质条件复杂，极端暴雨极易诱发山洪和地质灾害，瞬间切断道路、电力和通信，使村庄沦为救援孤岛。2025年主汛期，北部山区312个行政村基础设施严重损毁，涉灾公路受损756公里、桥梁受损242座，通信基站退服达1971个。

断电、断网、断路高度叠加，村落“外面进不来、里面出不去、消息传不出”，成为山区应急抢险最突出的短板。增强山区防灾韧性，系统破解“三断”难题，事关首都安全发展全局。

“三断”问题是制约应急抢险效率的核心瓶颈

“三断”是指极端灾害条件下，断电、断网、断路（有时也加入断水）在同一场灾害中高度叠加的系统性困境。三者并非孤立发生，而是相互关联、连锁触发。断电导致通信基站停运、终端关机，直接引发断网，同时导致水泵失灵，进而造成断水，形成“断电→断水断网”的恶性衍生链条。断网使灾情信息和求救信号无法传出，指挥调度系统陷入中断。断路则让救援队伍、工程车辆和生活物资无法进入灾区。

当三者在一场灾害中同时发生，村庄便陷入与外界完全隔绝的极端状态，外部救援力量进不来，内部被困群众出不去，最终形成救援孤岛。这一困境在山区乡村尤为突出，山区村落多沿沟谷分布，进出通道单一，通信基站和输电线路多穿越地质灾害隐患点，一旦遭遇极端暴雨，极易被山洪、滑坡、泥石流瞬间摧毁。

从理论上看，“三断”的本质是山区生命线工程系统在极端灾害面前的连锁性崩溃，破解之道不能停留在单点应对层面，必须树立系统思维，从灾前预防、灾中救援、灾后恢复3个时间维度统筹施策。

从北京山区实际来看，“三断”问题已成为制约应急抢险效率的核心瓶颈，其严重性体现在3个层面。

一是覆盖范围广。2025年7月26日至29日，怀柔区琉璃庙镇25个行政村、69个自然村道路、电力、通信全部中断；密云北部山区47个村断电、163个基站信号消失。足见“三断”一旦发生，便是成片连面。

二是自救窗口短。山区村落常住人口以老人和儿童为主，青壮年劳动力不足，一旦与外界失联，自主救援能力极为有限，物资储备仅能维持数日。

三是救援抵达难。断路条件下大型机械和救援车辆无法靠近，通信中断使被困人员位置难以精准锁定，容易错过最佳救援时机。

“三断”不仅威胁群众生命安全，还容易引发断水、缺食、伤病无法及时救治等次生危机。加快破解这一困境，既是保障山区群众生命安全的底线要求，也是补齐首都应急管理体系短板的当务之急。

降低“三断”风险及应对“三断”的措施和方法

降低“三断”风险，首要是加固生命线工程，让基础设施在灾害面前站得稳、扛得住。电力设施方面，对穿越山区、河道和地质灾害隐患点的输电线路进行全面加固，提升杆塔基础和抗风能力，大力发展水能、风能、光伏等多种清洁备用能源，为乡镇防汛指挥中心、通信核心机房和中心卫生院等关键场所配置双路电源或固定式备用发电机组，确保紧急状态下电力不瘫。

通信设施方面，推动山区通信线路“双物理路由”改造，提升重要基站蓄电池的蓄能能力，在地质灾害高风险区域因地制宜建设离网型供电系统，为关键通信设施提供独立于大电网的备用电源。

道路设施方面，对通往乡村的道路开展常态化评估，每年进行地质隐患排查和边坡加固，将跨越山洪沟道的桥梁、涵洞防洪标准提升一档，优先把过水路面改造为桥涵，提高排水设施标准。

特别要对只有一条进出通道的村庄，启动生命通道提标工程，从设计标准上提升抗灾等级，必要时加开生命通道；有条件的地方应开辟简易备用通道或预先确定直升机起降点，为道路中断时的替代通行赢得先机。日常管护中，须及时清理靠近电线杆、通信基站等关键设施周边的树木、碎石和杂物，防止洪水裹挟杂物冲毁基础设施。

应对“三断”场景，村庄自身必须备足应急手段、做好物资储备，具备断联状态下的自主生存能力。电力备用方案上，每个风险村应配备大功率手摇发电机和小型汽油发电机，备足油料，确保在断电情况下能维持应急照明、水泵运转和基本通信。

通信备用方案上，卫星电话是政府间联络的关键手段，但现有卫星电话和卫星短信多停留在村委会与乡镇政府层面，应加快研发适用于村民之间的临时通信手段。

道路抢通备用方案上，村庄应提前储备各类型、各吨位的挖掘机、装载机等抢通机械，以备灾害发生后能第一时间开展自救式抢通，同时配备铁锹、铁丝、蜡烛、救援绳等最原始但可靠的工具，确保在机械失灵时仍有“土办法、老办法”可用。

物资储备方面，每个村庄应按至少一周用量提前储备饮用水、食品、急救药品和生活必需品，确保在物资送不进来的情况下能够维持基本生存。

预案编制是应对“三断”的关键，必须因地制宜、一村一策，把纸面方案转化为关键时候的可靠能力。每一个山区村、沿河村都应编制“三断”孤岛生存专项预案，编制的前提是摸清家底，对村庄整体结构布局、进出通道、制高点分布、物资存放点、老弱病残幼人员分布等要素做到心中有数，因地制宜地确定应急方案。

例如，有的村庄依托高架桥进行抛物投送，有的通过高速卡口或道路断点处与外界对接物资。预案须明确通信中断时的集中避险点位，依据各村地形确定转移方向，山地村庄向高处转移，平原村庄向高地集结，确保每位群众对避险路线了然于胸。

平时须加强实战演练，每年至少组织一次以“三断”为背景的全要素演练，重点模拟如何自救、如何与外界对接、如何有序集结。要充分发挥基层组织的战斗堡垒作用，发挥村干部和党员的带头作用，真正形成“村自为战”的能力。

提前转移群众是应对“三断”最根本、最有效的办法，能从源头上阻断灾害威胁。北京市实践证明，只要在灾害来临前将群众统一转移到集中安置点，实现统一供电、统一供网、统一供水，“三断”风险便自然化解。

转移宁早勿晚、宁听骂声不听哭声。坚决避免在灾害进行中组织转移，防止因山洪突至、道路中断造成途中危险。转移方案应纳入村级预案，明确转移信号、转移路线、交通工具、安置地点和责任人，对老弱病残孕等特殊群体落实“一对一”帮扶责任。

同时，集中安置点应提前配备充足的应急电源、通信设备和生活物资，确保群众转得出、住得下、生活有保障。

北京提出“一年基本恢复、三年全面提升、长远高质量发展”的灾后重建思路

当“三断”已经发生、部分群众未能及时转移时，外部救援力量能否快速抵达就成为生死攸关的大事。

空中救援是破解孤岛困境的核心手段，应坚持“无人机优先、直升机兜底”的分级策略。无人机数量多、操作灵活、响应快，应作为第一波侦察和投送工具，快速飞抵失联村庄拍摄实时影像、传回灾情信息，同时投送通信中继设备和轻量急救包。直升机作为极端情况下的兜底手段，负责高空抛送救生衣、救生圈、发电机、水泵等重型物资，并执行人员转运任务。

地面抢通应与空中救援同步推进，分级突击、双向对进，救灾期间对通往灾区道路实行严格交通管制，确保抢通设备和救援车辆一路优先。

灾后恢复既要抢速度，也要讲章法，做到分类有序、稳步提升。供水供电恢复相对较快，通常在一到两周内可以基本恢复；通信恢复稍慢，一般需要两到三周；道路恢复则是一个较长的过程，需要久久为功。

北京市提出“一年基本恢复、三年全面提升、长远高质量发展”的灾后重建思路。抢通过程中，应优先打通主干道和进出村庄的唯一通道，再逐步向林间路、农田路延伸，让群众尽快恢复正常生产生活。通信抢修中，各运营商应及时调派应急通信车开进灾区，为尚未恢复信号的区域提供临时网络覆盖。

需要特别关注的是，有些地方在抢修过程中因反复开挖导致灾后整年网络不稳定，应加强施工协调，避免“抢修式破坏”，避免“三断”后遗症。每一次灾后恢复都应成为下一次防灾能力提升的契机，通过对重复受灾线路的提标重建、对脆弱节点的加固改造，逐步降低“三断”再次发生的概率，让山区乡村在每一次考验之后都变得更加安全、更有韧性。

（王志刚系中国人民大学农业与农村发展学院二级教授，梅锦华、郝家祺系中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生）

【本文系北京市乡村振兴专家咨询委员会2026年度项目“新形势下北京山区乡村防灾减灾救灾能力提升研究”（项目编号：202610-Ⅱ）阶段性研究成果】

原文刊载于2026年第15期  7月20日出版的《民生周刊》杂志