首经贸特大城市经济社会发展研究院副院长郭媛媛：让管网改造每一分投入都见到实效

《民生周刊》记者   郑智维

城市地下管网是维系城市运行的血管神经，是守护民生福祉、支撑城市发展的隐形根基。

随着城市建设迭代升级，老旧管网老化破损、雨污混流、排水不畅、管线杂乱等问题逐步凸显，成为制约城市品质提升、影响群众生活品质的短板。

管网在地下，建设改造关乎民生。国务院5月印发的《城市更新“十五五”规划》显示，“十五五”时期全国将建设改造地下管网约77万公里。

城市地下管网面临哪些突出问题？改造应当从何处着手、如何有序推进？围绕相关问题，《民生周刊》记者采访了首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院副院长郭媛媛。

民生周刊：城市地下管网被称作城市生命线，当前我国城市地下管网面临的突出问题是什么？

郭媛媛：城市地下管网是维系城市运行的血管神经，承载着供水、排水、燃气、电力、通信等核心功能。

这些年，我跑了不少社区，也听到过群众的抱怨。有的居民家中水压常年不稳，有的小区一到雨季门口必积水，有的老旧片区燃气管道锈蚀严重……在调研中，我见过一条路因各类管线维修不同步，刚铺好又被挖开，成为群众口中的“拉链路”。

这些看似细小的日常困扰，折射出城市地下管网治理架构碎片化的突出问题。供水、排水、燃气、热力、电力、通信等分属不同部门、不同单位，规划、建设、管理、运维各管一摊，缺乏统一协调、同步推进和信息共享。

民生周刊：“十五五”时期，我国预计将投资约5万亿元，建设改造燃气、供排水、供热等管网约77万公里，以加快补齐城市地下管网建设的薄弱环节，提升城市基础设施安全韧性。就地下管网改造而言，当前最迫切要补齐的短板是什么？

郭媛媛：地下管网短板不是单一的，而是系统性、结构性的。老旧管网更新、雨污分流改造、智慧化监测、综合管廊建设等，都需要推进。

有限的资金先花在哪里？老旧管网更新具有更为紧迫的安全底线属性：燃气泄漏威胁生命，排水不畅威胁安全，供水供热老化影响群众基本民生。安全风险一旦发生，往往具有突发性、公共性和不可逆性。因此，有限的资金应先花在风险最高、隐患最重、影响面最广的地方。

住房和城乡建设部明确要求“先体检后更新，无体检不更新”，并发布城市地下管网管廊“两重”建设可复制政策机制清单，要求查清并形成隐患或问题清单。这意味着，改造项目不能只看谁申报早、谁跑得快，而要看体检结果、风险等级和民生紧迫度。

城市地下管网改造，既是发展工程，更是安全工程、民生工程。建议国家层面将“先体检、后立项”进一步写入地下管网改造项目审批规程，明确未经体检评估的项目不得纳入中央资金支持范围，从制度上杜绝“谁申报早谁先改”。把每一分钱都用在最需要、最紧迫、最能兜住安全底线的地方，让改造资金真正转化为城市的安全韧性和民生温度。

民生周刊：越来越多的城市在燃气、供水、排水等设施上布设物联感知设备，这种“实时监测+及时预警”的智慧化模式，能否有效解决老旧管网的隐蔽性风险？在规划层面还需要哪些配套措施？

郭媛媛：智慧化能在事故发生之前发出预警。关于城市地下管网智能化建设情况，我曾在北京做过调研。以“观、管、防”全链条管理为主线，北京核心区、中心城区和城市副中心电力、燃气、供热、管廊地下管线已完成感知建设，处置管线泄漏隐患平均响应时间缩短至一小时内。

住房和城乡建设部明确要求，新建市政基础设施的物联设备应与主体设备同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用。不过，当前新建城区方案选择仍然以建设成本为主要依据，10至20年后的运维费用、更新成本和事故损失并未纳入决策考量。

智慧化的关键是把技术嵌进制度，并在规划时就嵌入。涉及地下管网的市政工程项目，建议规划审批时需提交全生命周期成本评估报告，从而使“建得成”与“管得好”在决策环节被纳入同一核算框架。

民生周刊：“十五五”时期，我国将因地制宜推进地下综合管廊建设，投资规模超过5万亿元。在建成地下综合管廊的基础上，如何确保用得起、管得久？

郭媛媛：从以往部分地方的情况看，地下综合管廊建得成，却未必用得起、管得久。在调研中，某地方的相关负责人坦承，地下综合管廊建设存在制度标准不够完善、规划建设缺乏统筹、部分管廊入廊率偏低、建设运维资金压力大等问题。现行城市地下综合管廊收费政策将入廊费和日常维护费中“部分”的边界，交由地方协商确定，实际上难以形成有效约束。

国家发展改革委和住建部2015年发布的指导意见明确，有偿使用费标准“原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定”，协商不成再由政府协调。

政策设计本身没问题，市场化协商是方向。如果协商部分的边界没有给出参照区间，协商就变成了一种力量博弈。建议进一步明确入廊费下限不低于管线直埋敷设成本，上限不高于管廊建设总成本的50%，使地方协商有据可依。

民生周刊：城市在持续扩张，新建城区如何避免重蹈老城区管网混乱的覆辙？在规划阶段应守住哪些底线？

郭媛媛：城市空间是一个立体系统，地上建筑、地面道路、地下管线相互依存。然而，许多城市规划管理仍将地上与地下割裂对待，习惯“先建地上、再补地下”，问题出了以后再补救。其根源在于控制性详细规划阶段对地下管线只作原则性安排，缺乏与地上功能匹配的竖向标高和管位控制。

建议将地下管线综合规划与片区城市更新实施方案同步编制，作为城市更新项目立项前置条件；在控规编制阶段即明确各地块雨污水排向、市政接入点标高，并将管线综合方案纳入土地出让条件，使地上开发与地下管线在土地供应环节就实现绑定。立体化的要义，是在规划阶段就把地下管线与地上功能作为一个整体进行考量。

原文刊载于2026年第20期  9月28日出版的《民生周刊》杂志