“以基层为重点”的十年答卷

《民生周刊》记者   畅婉洁

山东省寿光市孙家集街道居民李树亮的父亲今年88岁，患高血压、糖尿病多年，子女最犯愁的是每月跑医院取药、报销、办手续。如今，村卫生室就能申请门诊慢特病证明，血常规、尿常规现场做，需要住院村医直接代办，常年吃的药能开3个月量，还能刷医保卡。“省心省时间，健康有保障，送药到家门。”李树亮说。

在寿光市圣城街道卫生院，院长刘月平打开电脑，辖区内高血压、糖尿病患者的分布一目了然。依托全市统一的智慧健康地图，系统自动分析预警血压血糖超标、未按时随访等情况，生成待办清单推送到家庭医生手机，辖区重点人群健康管理率达95%以上。

看似平常的场景，背后是寿光以分级诊疗制度为核心，依托两家紧密型医共体牵头单位组建18个专科联盟和6个诊疗中心，建成7所县域医疗服务次中心、37个基层特色专科，推行“八统一”乡村卫生一体化管理，将优质资源真正沉到村一级的系统布局。

2016年8月，全国卫生与健康大会将“以基层为重点”置于新时代党的卫生与健康工作方针首位。10年来，基层从医疗卫生体系的“兜底网”成长为服务主阵地。2025年，全国基层医疗卫生机构诊疗人次达55.6亿，占比52.6%，超过半数诊疗量在基层完成；超过90%的居民可以在15分钟内到达最近的医疗服务点。全国2199个县（市、区）开展紧密型县域医共体建设，基本实现县和县级市全覆盖。

站在“十五五”开局之年回望，这条强基之路既积累了系统性的制度经验，也面临从量的覆盖向质的提升跨越的新命题。

从“有没有”到“好不好”的历史性跨越

这10年，基层卫生健康服务体系建设最显著的变化，是服务网络从“广覆盖”走向“优布局”。基层医疗卫生机构数量从2016年的92.65万个增加到2025年底的105.65万个，其中乡镇卫生院3.3万个、村卫生室56万个、社区卫生服务中心（站）3.8万个。

超过90%的居民15分钟内能够抵达最近的医疗服务点。约80%的县初步建成影像、心电、检验等资源共享中心，为基层提供服务近3.3亿次，群众开始享受到“分布式检查、集中式诊断”带来的便利。2025年，全国超过90%的县域医共体内，基层成员单位都有上级医院人员长期派驻。陕西等地还将下沉人员的门诊、巡诊、手术情况计入晋升高级职称工作量，从制度上保障了“人往基层走”的可持续性。

越织越密的健康网，让“就近看病”从愿望变成了日常。

基层服务能力提升的关键突破，在于人才队伍从“输血”走向“造血”。2025年，全国有7万余名上级医院医师下沉到乡镇卫生院和社区卫生服务中心，乡镇卫生院向村卫生室派驻医护人员20万人以上。我国已培养近10万名农村订单定向医学生，累计落实大学生乡村医生编制超过1万个，基层服务基础更加夯实。

从“招不来、留不住”到“带编下沉、定向培养”，基层人才队伍的结构性困境正在被系统性的制度设计逐步破解。

分级诊疗格局从制度设计走向实际运行。2025年，紧密型县域医共体内，基层诊疗人次占比超过63%，高于全国基层诊疗人次占比平均水平。双向转诊的医疗人次持续增长，2025年比2020年增加近50%，群众上下转诊更加便捷。县域医共体成员单位共覆盖乡镇卫生院和社区卫生服务中心3.3万个，服务网络已实质性地嵌入基层的日常运行。基层医疗卫生机构诊疗人次从2016年占比过半，跃升至2025年的55.6亿人次、52.6%的占比，基层诊疗量和占比持续双提升。

分级诊疗不再停留在文件表述，而是体现在越来越多群众“首诊在基层”的就医选择里。

江苏昆山市康复医院运动促进健康中心，康复治疗师指导居民进行运动干预训练。（图/朱彬）

从量的积累到制度定型的关键跨越

如果说前10年的核心任务是建体系、补短板，那么“十五五”的关键命题是强内涵、建制度。

2025年9月，国务院批复《医疗卫生强基工程实施方案》，明确到2027年力争居民15分钟可达最近医疗服务点，到2030年分级诊疗体系建设取得显著成效。

方案提出12项重点任务，围绕4个维度系统布局：围绕体系完善，提出优化基层医疗卫生机构规划布局、落实基层医疗卫生机构功能定位、加强紧密型医联体内涵建设3项任务；围绕服务优化，提出实施基本公共卫生服务普惠行动、开展基本医疗服务提升行动、推进重点人群服务保障行动3项任务；对疾控和中医强基工作作出部署，提出深化基层疾病预防控制体系改革、加快中医药在基层使用推广2项任务；围绕要素保障，提出优化升级县区医疗卫生设施设备、加强基层医疗卫生人才队伍建设、提高县区医疗卫生数智化服务水平3项任务，并从价格、医保、薪酬、编制等方面提出完善激励机制的1项任务。

这标志着，强基工作从政策密集出台期正式进入制度定型期。

“强基、稳二、控三”的工作部署，重新定义了不同层级医疗机构的功能坐标。2026年全国卫生健康工作会议强调做好“强基、稳二、控三”工作，明确持续推动人员和服务下沉，力争实现上级医院向基层稳定派驻中高级职称医师基本全覆盖。

方案对各级机构的功能定位提出清晰界定：县级医院主要提供县区内常见病、多发病、慢性病诊疗护理和危急重症救治、疑难复杂疾病向上转诊等服务；乡镇卫生院和社区卫生服务中心负责提供基本公共卫生服务，以及为初诊患者、普通常见病和多发病患者、诊断明确且病情稳定的慢性病患者等提供服务；村卫生室和社区卫生服务站承担行政村、社区范围内人群的基本公共卫生服务和普通常见病、多发病的初级诊治、康复等工作。

这意味着，三级医院的功能将逐步聚焦疑难重症和科研教学，二级医院承担承上启下的枢纽功能，基层则真正成为常见病、多发病诊疗和健康管理的主阵地。功能定位的法定化和派驻机制的刚性化，正在让分级诊疗从倡导走向制度。

“十五五”强基工作的突破点集中在两个关键环节。

一是人才下沉的稳定化。方案明确推动以人员为核心的资源下沉基层，基本实现每个乡镇卫生院、社区卫生服务中心均有县级及以上医疗卫生机构中高级职称医师派驻。从阶段性帮扶转向稳定派驻，需要编制、薪酬、职称评审等配套政策的系统支撑。陕西将下沉人员的门诊、巡诊、手术情况计入晋升高级职称工作量，正是这一方向的制度探索。

二是数智赋能的标准化，方案要求提高县区医疗卫生数智化服务水平，但从试点应用到全域覆盖，还需要统一的数据标准和质控体系。

以制度创新回应基层的真实需求

强基工程的落地，最终要靠人才、技术、制度3个要素的协同发力。

在人才端，除了继续推进大学生乡村医生专项计划和农村订单定向培养，更需要关注已有基层人才的职业发展空间。超过1万名大学生乡村医生获得编制，解决了“留得住”的第一步，但“用得好、有奔头”才是长期稳定的关键。

2025年10月六部门印发的《关于加强基层慢性病健康管理服务的指导意见》明确要求，整合防、筛、诊、治、管、康全流程健康管理服务功能，基层人才队伍正从数量补充转向质量提升。

在技术端，数智化正在成为破解基层能力不均等的重要手段。方案专门就提高县区医疗卫生数智化服务水平作出部署，要求运用远程医疗和人工智能辅助诊断等技术，为居民提供全方位全生命周期的健康服务。

从影像、心电、检验资源共享中心的分布式检查、集中式诊断，到远程会诊和人工智能辅助诊断在基层的逐步落地，技术赋能正在让优质医疗资源突破地理限制。但技术应用的前提是标准化和规范化，2025年国家卫生健康委印发的《紧密型县域医共体信息化功能指引》，正是从区域医疗服务、便民惠民服务、公共卫生服务等方面提高信息化建设的标准化水平。

在制度端，最核心的命题是激励机制的可持续性和功能定位的法定化。今年3月，国家医保局会同国家卫生健康委等部门印发《关于医保支持基层医疗卫生服务发展的指导意见》，明确完善县域医共体总额付费政策、落实差别化支付政策、优化基层医疗服务项目和价格管理、支持签约服务、提高基层药品供应保障能力等措施，切实方便农村群众就近就医看病报销。

浙江淳安县第一人民医院医共体眼科医生到千岛湖镇南山社区居家养老服务照料中心为老人检查眼睛。（汪建林/人民图片）

同时，方案对县、乡、村三级机构的功能边界作出清晰界定，下一步的关键在于将定位转化为清单化、可考核的日常运行规则，避免“上下一般粗”或基层空心化的倾向。这些机制的共同指向，是让基层医务人员有动力做好健康管理。当家庭医生的收入与居民健康结果挂钩，当医共体的结余留用与基层服务量挂钩，强基工程才真正拥有了内生的驱动力。

从2016年到2025年，基层卫生健康服务体系完成了从兜底到主阵地的历史性跨越。105.65万个基层机构、55.6亿人次基层诊疗、超过1万名带编下沉的大学生乡村医生、超过7万名常态化下沉的上级医院医务人员，这些数字背后，是一个覆盖城乡、上下贯通、防治结合的服务体系正在成型。

站在“十五五”的新起点上，强基工程的12项任务已经铺开，到2027年居民15分钟可达最近医疗服务点和到2030年分级诊疗体系取得显著成效的目标已经明确。接下来的5年，考验的不是政策设计的能力，而是制度执行的韧性和基层创新的活力。让每一个居民在15分钟内找到可信赖的健康守护者，让每一次“首诊在基层”都有质量和温度，这是10年答卷的落笔之处，也是新起点的起笔之处。

原文刊载于2026年第21期  10月12日出版的《民生周刊》杂志