深化财税体制改革的重点和难点

【访谈背景】

国务院近期批转了发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》。意见指出，2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，是全面完成“十二五”规划的收官之年，也是稳增长、调结构的紧要之年，经济体制改革任务更加艰巨。意见提到，立足当前，着眼长远，积极稳妥深化财税体制改革，进一步完善公共财政体系，为科学发展奠定坚实的财税体制基础，更有效地发挥财政政策对稳增长、调结构的积极作用。

 

【嘉宾】

刘克崮  国家开发银行顾问、中国国际经济交流中心学术委员会副主任

高培勇  中国社会科学院财经战略研究院院长

贾康     财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长

 

【提问】

对深化财税体制改革的重点和难点有何看法？

【贾康】

我注意到现在在全面改革推进过程中，从十八大到三中全会、四中全会形成了一个非常重要的逻辑链接，几个关键词似乎可以把顶层规划最主要的关键点连接起来，十八大提出了五位一体总体布局，怎么样贯彻实现，最高决策层的意图，到了三中全会使全面改革有了顶层规划的60条，60条里面虽然有那么全面、细致的改革任务的部属，有些人把它理在一起，凡是有操作点的一一排除是336项，但是最关键的精神实质的表述我认为是三个关键词：一是国家治理现代化，或者简称现代国家治理。这是在新的领导集体治国施政理念方面内在逻辑的升华，它实际上是非常明显的，我们过去说调控的管理要转到最大包容性发展的治理，管理、治理一字之差，里面的内涵是有重大区别的。

管理调控的管理是自上而下的、居高临下的架构，而治理更多强调政府和非政府的主体更多平面展开包容性增长，这样一套的制度安排和机制连接。它寻求的是在转轨过程中把管理和自管理、组织和自组织，调控和自调控结合在一起，进一步释放潜力和活力，也就是邓小平一开始考虑现代化的解放生产力。

改革就是要通过生产关系自我调整，进一步解放生产力，到了十八大以后，新的历史起点上，怎么样把这样一个进程继续往前推进，核心的概念国家治理现代化，治理体系、治理能力怎么样现代化，这个关键词后面跟着的第二关键词就是资源配置问题，要构建现代市场体系，文件中多次出现这样一个表述。

现代市场体系中最突大的突破是终于在南巡之后，确立市场经济目标模式又走了20多年，在汉语语境里把目标模式跟资源配置打通了、说到位了就是市场在总体的资源配置中发挥决定性作用。当年也只说到基础性作用，现在讲市场的决定性作用，当然是就总体而言，后面意味着政府所谓更好的发挥作用，这是跟着的一句话，总体而言是辅助性的，首先是尊重市场、认识市场，让市场充分起作用，然后是政府怎么样发挥它应有得更好的作用的问题。当然这里也有它的复杂性，不是一切领域、一切事项上都是市场决定，在总体市场的资源配置决定性机制后面，政府怎么样更好的发挥作用还是一篇大文章，但是这样一个命题，如此鲜明的首先摆到政府决定性作用，这是第一次。总书记在关于60条说明里面很长一段话讲为什么这么表述，核心的看法，这样才能真正解决好十八大说的政府和市场的关系问题是核心问题，才有利于我们推进攻坚克难的改革。

第三个关键词就是现代财政制度，财政是国家治理的基础和重要支柱，在楼继伟同志担任财政部长开始后面跟着有一句话“全面改革的支撑”。现在作为国家治理的基础和重要支柱，它怎么样现代化，这个改革任务自然而然摆在重要的位置。从这个逻辑出发，三中全会之后政治局审批通过的第一个落实改革安排的专项的配套改革方案就是财税配套改革具体的部属。在逻辑上它重复了改革开放初期1979年首先在宏观层面上，从财政作为突破口，实施分权，松动整个旧体制，推进波澜壮阔的改革过程，也在形式上重复了小平在那时候以极大的魄力，以南巡的方式，确立市场经济目标模式之后紧跟着的、顺理成章的必须启动1994年财税配套改革，建立和市场经济能够匹配的分税制为基础的分级财政框架。当时，刘行长是跟着小平同志亲自点将在一线主持经济工作的朱镕基总理，具体参与了这样一个惊心动魄的改革历程。

到现在又是在全面部署之后首先财政启动，很好的表明了这是符合实际的生活中的逻辑和学理上的分析的，就是财政处理的“以政供财、以财行政”公共资源配置必然拉动影响整个资源配置优化，在这方面把财政作为整个配套改革推进的重头戏，有后面深刻的道理。

到了四中全会，实际又链接上第四个关键词，表述为现代政治文明，政治文明是过去中央文件强调的，四中全会强调“全面依法治国，全面法治化”，这种法治化、民主化的政治文明是和前面的国家治理、市场体系治理的基础和重要支柱的财政形成一种内在的连接。它实际已经把三中全会从经济改革为重点切入的五位一体的部属延伸到了行政、司法、政治、社会，已经打通在一起，新的一代领导集体四个全面的部署在这里已经看清楚一个基本的架构

面对全面小康、推进全面改革、实行全面依法治国，同时全面从严治党，是在这样一个背景下我们来看财政改革，它有这么大的分量，被决策层摆在如此重要的位置，后面的三个领域也已经非常明确的有方案设计、文件依据、预算管理改革怎么推进。我们在企业和社会成员都高度关注的税制改革方面怎么样抓住六大重要的税制改革任务，以及总体的框架上中央和地方、政府层级之间、整个政权体系的内部关系，怎么样理顺事权，把事权和支出责任相适应，以及处理好收入划分、财力分配通盘理顺体制关系的问题。

三大领域的事情合在一起，我个人感觉实际在延续1994年基本制度成果上怎么样完成深化财税改革任务而服务全局的这样一种历史任务。这个文件正面表述的后面实际是对应着不容忽视的不同认识和争议的，比如怎么认识1990年的改革，在前几年的评价里甚至有人说到，1994年的分税制改革造成了一系列严重的问题。很有影响的人，可能大家都知道吴小波很有见解和影响，但是他有一个对1994年的基本评价，说94年在中国重启集权时代，他把集权时代的视野一下扯到秦始皇、大一统的体系开始。他也很悲观的说了一句，在我们有生之年可能看不到这样一个体制框架的改革。他的小册子还特意在他们媒体作单行本，我在机场还看到了，做免费的发放，他是很看重他的观点的。

而我个人是完全不能认同吴小波这样一个评价的，94年的财税改革在某些印象上似乎有中央手里的中央配置权增加的表现，但后面绝对不是一个集权的改革，从原来的分权，但是停留于行政性分权，终于走到了和市场经济匹配的经济性分权，这是我们对它的一个基本评价。这边的论证由于时间关系我不展开说。

我特别强调一点，在观察94年体制的时候，不能光看中央和地方在财力盘子里拿多少，后面的整个体制跟着的变动要全面把握，首先不要限于中央地方关系，先看看从一开始改革开放就要处理的政府和企业关系94年之后有什么样重大的改进。94年在分税制的基础上，首先是正确处理了政府和企业的关系，所有的企业无论大小，不问行政级别，不看隶属关系，在税法面前一律平等，税法是法治社会最基本的解决政府钱从哪里来，用到哪里去的制度建设。税法面前所有企业一律平等，该交国税交国税，该交地方税交地方税，税后可分配的部分，按照产权规范和政策环境企业自主分配，这就刷出了在改革开放以来一直苦苦寻求的各种企业、各类性质的企业公平竞争的一条起跑线，这是经济性分权，这是我们寻求多年终于在94年以后才达到的境界。有了这个基础，我们94年以后的发展才能够走到企业的行政级别被淡化，厂长、经理最后可以在市场来产生，但是这个过程还没有完结，但是没有94年这样一个新的制度框架，无法想象划隶属关系、划行政区划的企业兼并重组以后会做得风起云涌，这20年以来中国在改革方面的生产要素流动、资源重组的制度框架的支持。

跟着的中央地方关系，你要注意，中央在整个财力的盘子里确实从原来的百分之二十几的财力，不超过三十的财力，现在将近拿到一半，拿到财力以后中央满足本级需要的财力也只占这里面的20%，蛋糕的一半里面的50%的这一部分，20%中央满足本地需要之后，另外的30%左右都是履行中央政府职能去支持欠发达的中西部，以支持中西部为主，终于可以按照客观需要，相对而言更好的履行中央政府应该履行的维护国家统一、民族团结、推进各个区域共享改革开放成果，推进整个社会方方面面所有社会成员一起在共同富裕大道上争取走得更加合乎意愿这样一个进程，这样的一种中央政府转移支付调节功能，和所谓的集权分权根本不是一个概念。

如果从这个方面来看，美国、日本在这个方面比我们比重更高，多少年前我做研究生的时候就知道，美国整个财力盘子里面联邦政府要拿到差不多70%，本级支出需要只是完成30%，也是这样的，其他差额都是转移支付。日本也是这样，不论联邦制还是单一制，他们都是这个基本特征，没有人认为因此美国变成了集权体制，日本变成了集权体制，为什么到了中国要拿这个一般表征来指责94年重启集权时代呢？我想简单强调这样的一些观察。

到现在实际生活中，确实要回应一些大家关切的问题，为什么94年以后基层财政困难曾经非常突出，到七年之后，虽然九牛二虎激励之下基层财政困难得到一定的缓解，工资基本能发出来了，为什么后来又出来土地财政困扰，又出来隐性地方债天文数字的问题；还有一些部门指责的，地方政府行为扭曲，在自己的辖区内拼命办企业，甚至有人说财政制度是万恶之源，好象所有的事情都是财政造成的，这个要具体分析。

我们认为基层财政困难、土地财政问题、隐性负债等这些问题确实存在，但它不是94年分税制带来的，恰恰是分税制的改革在实际生活中没有如愿往下贯彻，是中国的省以下没有真正进入分税制状态带来的。我们是把所有的省以下体制根据最权威的文件列了一览表，看得很清楚，中央跟省为代表之间还是基本维持了分税制的框架，虽然共享税越搞越多，但是分税制的实质还是能够加以坚持的，但省以下的体制，哪怕是最发达的区域也没有进入真正分税制的状态。我们称为中国省以下体制是五花八门、复杂一片、讨价还价、色彩非常浓重的分层制和包干制。这种分层制和包干制过去知道它是一定会出毛病的，就是因为有分制、包干制实际的作用，基层财政困难、土地财政问题主要带来的短期行为等等，还有地方债这些问题。

在有效制度供给不足的情况下，形成了对现实生活的困扰，真正解决这一问题的方向必须是把整个逻辑链条打通，把94年改革的目标通过深化改革来落实到位，使分税制和整个市场经济的发展健全横向到边、纵向到底来匹配，这才是出路。我认为三中全会到四中全会是在坚持这个框架之下做的财税配套改革三个大领域的通盘部属。我们现在就是在深化改革的过程中，至于说政府行为扭曲，我们也可以观察到，恰恰是因为在这方面改革也还有空间，而且客观的讲，94年以后地方政府在自己辖区内办企业的积极性已经得到了一定的遏制。因为企业一办成，不论盈利还是亏损要发生流转额，有流转额马上有增值税、营业税，以后我们整个财税深化改革和进一步的建立地方税体系，地方政府的主要税收来源和企业的流转额的关系继续淡化，方案设计里的体现的，这也是在未来值得争取前景的。

我基本观点一句话：从十八大到三中全会、四中全会的通盘部署，在回到现实中间看这么重要的财税改革里面，首先我认为是大是大非的问题，怎么理解统一市场，怎么理解市场经济目标模式，怎么理解94年的财税配套改革，这个基本逻辑如果不把握住，很可能大家实际的方向上的判断对于总体的改革深化中要领的认识是不一致的，不同的认识如果能够得到一定的澄清，当然有利于我们更好的理解财税配套改革方案设计和里面重大的事项，一个一个事项是怎么形成一套牵一发动全身的连接关系。财税改革是和其他方方面面的配套改革打通，合在一起，这是需要我们进一步正确把握的全景图，这样的全景图之下，攻坚克难一项一项的改革摆在我们面前，确实是很有难度的。

现在的讨论过程中，大家还是应该有理性的态度，刚才我提到吴小波的观点，我尊重他自己表达看法的态度和权利，但我也想比较直率地谈一谈自己的不同意见。财税改革的具体事情如果讨论起来，几乎任何一件事情大家都有不同角度见仁见智的看法。我觉得应该更多引导理性讨论，大家应该探讨怎么真正抓住改革实质性的要求，破解它面临的利益固化的藩篱，真正按照我们现在有时不我待特点的改革时间表尽可能去取得合乎现代化客观需要的改革成果。我就先说这些。

 

【主持人】

下面请高培勇发言。

【高培勇】

今天是5月19日，我刚才回顾了一下，恰好距离中共十八届三中全会公告发布一年半，距离2014年6月30日中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》将近一年时间。这个时点非常好，在这个时点上重新去学习三中全会有关财税体制改革的内容和部属，回过头来评估这一年多来的改革实践，我想是一个非常好的时机。我想用四个关键词来表达我对这个问题的看法：大不相同、卡脖子工程、半拉子工程、拖泥带水工程。

所谓大不相同，我想提醒各位注意的是，这一轮财税体制改革和以往的财税体制改革是根本不同的，这主要表现在它所扮演的角色和所担负的使命不同于中国历史上任何一轮财税体制改革。我特别注意到，三中全会有两个在理论上的贡献的亮点，其一是把国家治理这个概念从学术语言转变为官方语言，并且以此来定位全面深化改革的总体目标，这是以往所没有的提法。另外一个提法就是将国家治理现代化定位为全面深化改革总体目标的同时，又将财政定位为国家治理的基础和重要支柱。我想说，国家治理的现代化和财政是国家治理的基础和重要支柱，是一对连体婴儿，一并走入中国人的生活当中的。换言之，没有国家治理现代化这个概念的提出就不会有财政是国家治理的基础和重要支柱这样一个新的有关财政的功能定位，这两个是密切联系在一起的。这就说明这一轮财税体制改革所扮演的角色以及应当履行的使命是和以往的财税体制改革大不相同的，这是一个带有转折性和根本性意义的重大变化。

由此出发，我们也可以理解，为什么全面深化改革的总体部属当中要把财税体制改革作为一个突破口和作为一个主线索来重点加以部属，其用意无非在于要以财税体制改革破题，以现代财政制度的建立为全面推进国家治理体系、治理能力的现代化铺平道路，由此来推进整个国家治理现代化的进程。我想这是新一轮财税体制改革的行动路线，或者叫做路线图，这是一个认识。由这样一个认识出发来审视这一轮财税体制改革三个方面的内容，我们才可以比较恰当的、精当的来评估迄今为止的改革进程，首先看税制改革，税制改革应当说是这一轮财税体制改革的先行军，因为早在三中全会公报发布之前的2012年1月份营改增实际已经破题了，说明营改增是放在整个财税体制改革的前列的。

这一轮财税体制改革涉及到“六税一法”的变化，“六税一法”涉及的六个税种、一个税收征管法究竟想做什么，把整个税制改革的方案仔细梳理一番就会看到，我做这样的描述，它是在稳定税负大的前提下，或者在这个天花板下做减间接税、增直接税的改革，会发现凡是涉及间接税税种的改革，特别是主要部分的营改增的改革，实际是间接税的改革，凡是涉及直接税方面改革的部属，实际都是朝着增加直接税比重去努力的。

这样一个改革的行动路线摆在面前的时候我们会注意到，在过去一年半时间当中，涉及到间接税的改革进展相对是比较顺利的，比如说国家税务总局有个统计数字，说去年这一年通过营改增而实现的间接税的减少是1918个亿，如果照这样一个进程继续推进，到今年年末，如果营改增在年内全国范围内所有行业全面推进的计划不做调整，减税的规模将会达到4000—5000亿，这是以往已经透露出来的信息。这是一个方面的线索，再看直接税的改革进程并不顺利，到目前为止，房地产税在2017年正式推出的可能性罩上了一层雾气，能不能在2017年正式推出，大家心中有数。另外一个重要的税种，个人所得税的综合制改革能在什么样的条件下，在哪一个时点上正式亮相我们也需要观察。

由此大家想到，间接税的减少和直接税的增加，两者一旦合并在一起就会发现，目前这一轮的税制改革实际上面临着出现卡脖子工程的可能性，意思是说间接税减下去了，直接税未能相应增上来，当两者之间不能同步进行时，或出现时间上的断裂时会出现什么样的结果，稳定税负的前提就会被打破了，财政收支之间的距离就可能被拉大了。接下来又会出现什么样的结果？目前看来有两个方面的情形值得特别关注：其一是营改增因为直接税推进的缓慢或者不能和间接税的减少而同步，出现不得不因此放缓的可能。这是一个值得特别关注的情形，意味着今年之内在全国范围内实现营改增是不是能够依照原有的计划实现，我们要给予特别的留意。其二是如果营改增按计划全面推进，我们的财政收支压力将进一步加大。不只是讲今年，也包括今后若干年，这是我们所面对的一个结果，因此当前的财税改革当中的税制改革要谨防出现卡脖子工程的现象，这是我想表达的一个意思。

第二个意思，预算改革。预算改革迄今为止是异常顺利，去年8月份通过了新的《预算法》，今年1月1日新预算法开始实施，目前正在紧锣密鼓的制定新预算法的具体实施条例。新预算法有诸多方面的进步，都是和新一轮财税体制改革的新的功能定位相契合的，比如说新预算法的要义是规范政府的收支行为，比如新预算法明确规定政府的所有收支都要纳入预算，再比如目前的政府预算至少包括四本：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险经营预算，我们说这些都是巨大的进步。但是，用新一轮财税体制改革当中财税体制所应当扮演的角色和所应当履行的使命，换言之就是以财政是国家治理的重要基础和重要支柱这样一个新的功能定位去加以衡量也会看到，整个的新预算法呈现一种什么样的格局？帽子很大，但是身子很小的局面。新预算法应当是覆盖四本预算的法律，整个原则规定总纲当中都是朝着四本预算去设计的，它的原则、具体的理念都是如此，一旦深入到具体内容时我们发现，大致还是锁定在原有的一般公共预算的范围之内，我的意思是房子盖得很大，覆盖了四本预算，但是房子顶子的下面还是一般公共预算，大家有机会读一读新预算法会发现，凡是涉及到一般公共预算的内容写得非常全面、系统、具体，比如一般公共预算的收入包括什么，甚至大的项目当中的小项目包括什么，支出包括什么都有，可是一涉及到其他的三本预算时用的都是一个概括性的表述，比如收支范围，我们讲过重要的是收支范围，讲到其他三本预算时怎么表述的？依据有关法律法规和国务院的相关规定处理，这不能不说是在预算改革推进当中一个没有能够攻克的问题。

我们都知道这一轮预算改革的目标是八个字：全面规范、公开透明。但是全面规范、公开透明所指的或者说在预算管理当中围绕着全面规范、公开透明的重灾区在哪里？我体会是在非一般公共预算，而不在一般公共预算。大家可能会对一般公共预算的某些现象有诸多的不满意之处，但是它毕竟在我们中国一般公共预算有着60多年的编制和审议传统，毕竟在中国围绕着一般公共预算有着一套审议的相关规定，毕竟每年的全国人民代表大会都要对一般公共预算进行越来越深入的审查和批准程序，就是说它有问题，但毕竟相对于其他三本预算而言问题要少得多，重灾区在非一般公共预算。比如政府型基金预算，最大的问题是表面上有预算，实际上都是相关政府职能部门的“私房钱”，是很难打通使用的，很难在全国范围之内加以调剂的，类似这样的事情很多很多。

我想说，要让预算改革真正照三中全会所部属的那样推进，而且真正能够落到实处，我们还得把我们的主要关注度从一般公共预算伸展到非一般公共预算，着力在非一般公共预算的全面规范和公开透明上下更多的气力，使得我们的新预算法以及正在编制当中的新预算法的实施条例至少能够在总体格局上变得匀称一些，不要帽子很大、身子很小，说的是四本预算的事情，但做的一本预算的事情，这是我要表达的一个看法，我用的说法是谨防出现半拉子工程。

再就是讲财政体制，财政体制改革这次的目标在哪里？我们能不能理一个线索出来？其实这个线索在三中全会当中是说的非常清楚的，就是要发挥中央和地方两个方面的积极性，这是财政体制改革的灵魂和核心内容，发挥两个积极性，而不是一个积极性，怎么发挥两个积极性，而不是一个积极性？三中全会当中也有两个方面的部署：一是进一步理顺中央和地方之间的收入划分；二是明确划分中央和地方的事权和支出责任，这无疑都是非常重要的部署。但目前存在的问题是，这样的部署还停留在抽象或原则性的层面，有很多方面的内容亟待具体化、明晰化，比如在谈到中央和地方的收入划分时说的内容完全正确，但是颇有笼统之嫌。说将涉及全国范围之内的这些收入，类似还有很多这样的话，说中央管理比较方便划为中央税或中央分成比例高一些，将地方性的税种划分为地方税，或者是地方分成比例多一点。刘行长参与过94年的税制改革，这样的说法并不陌生，我们甚至把它写进了教科书，当做经济学或者财政学的基本原理写进了教科书。

这个基础上我们要进一步细问，究竟哪些税种是中央税和中央分成比例高一点，哪些税种划为地方税和地方分成比例高一点，迄今为止没有明确的部属。再比如，事权和支出责任的划分，哪些是中央事权、哪些是地方事权？哪些是中央支出责任、哪些地方支出责任？也说的非常正确，但是也颇有笼统之嫌。比如国防、外交，涉及全国性的公共事务归为中央事权和中央支出责任，涉及到区域性的公共事务划为地方事权，而属于跨区域的公共事务属于中央和地方的共同事权，这说的都是非常清楚的，但是我们还说，这样的表述我们早也当做基本原理写进了教科书。

各位媒体界的朋友即便不是经济学专业你们也能从一般原理当中推出怎么在中央和地方之间划分事权和支出责任。我们要问的是，究竟该怎么办？究竟哪些事权是上收的、哪些事权是下放的、哪些事权是共同的？迄今为止我们还没有得到答案。

总书记在年初有一句话是这样讲的，在改革方案设计上属于总体设计的和顶层设计的，中央要及早拿出方案告知地方，让地方心中有数，类似这样的话都有。目前面临的情况是什么？随着营改增的推进，究竟下一步中央和地方的事权、支出责任、收入如何划分，还是未知数，这说明我们还需要在财政体制改革方案的具体推进层面给予更多关注度，谨防财政体制改革成为拖泥带水工程。

从目前的财税体制改革进展状况来看，我想说，瞄准新一轮财税体制改革新的功能定位，那就是财政是国家治理的基础和重要支柱，并且由此出发，深入、细致地来体会、理解三中全会有关财税体制改革的部属，以大不相同的理念来推进新一轮财税体制改革三个方面的行动计划，将是这一轮财税体制改革重要的推进点。在当前要特别谨防出现卡脖子工程、半拉子工程和拖泥带水工程，应当以财税体制改革的成功来推动全面推进国家治理体系和治理能力现代化改革总体目标的实现。我就说这些。

 

【刘克崮】

我说两个事，第一个是三种全会有一个观点，我概括的，叫93、94年的改革提出来两个目标，叫提高两个比重，提高财政占GDP的比重，财政要有钱，那时候企业承包制，税和率统包，流转税都包。第二个就是提高中央财政占整个财政收入的比，当初的判断针对问题清楚，提高的目标清楚，方式方法清楚，财政怎么提？公平税负、统一纳税、停止承包、规范交税、依法纳税，所以外资、内资、集体、个人全一样，是公平、进步，就稳定了。

地方就是分税制，过去也是谈判，你交多少、我交多少包干，这就是历史的进步，财政收入的比重占GDP提高了，中央财政收入占全部财政收入的比重提高了，中央财政收入占全国财政收入的比重提高了，我们三个承担了国经中心国家交办的战略重大课题，2013年初我们开始干的，中国新一轮的财税体制改革，我们8、9月交的，三中全会是11月开的，我们提前两个月把报告交了，我们向相关的领导都汇报了，多处都吸收了。刚才两位都讲了，三中全会文件两个比重提高，我的观点是停止，此方针结束了，进入到两个比重稳定，就是宏观税负要稳定，不要提了，国家政府的收入占GDP比重定住，不要涨了，至于以后是不是再要升以后再说，有一个中长的阶段停止，不要再提高了。第二个是中央财政占所有财政的比重不要再提高了，稳定，在全会的第一段有一句话，叫“稳定税负”，稳定广义宏观税负，不要有笼统之嫌，说清楚什么数，什么口径，多少，进行比较。三中全会关于财政有一个重要的变化，就是大不相同，财政金融从来都是各自一大段，或者若干几段，这次三中全会财政是一个独立的财政改革，财政的文字是金融文字的至少3倍，说明了中央对这个问题的重视。最后一段保持现有中央和地方财力格局总体稳定，就是这个概念，税率税负不管怎么改，总宏观税负别动，不管怎么调，中央地方什么关系，中央和地方的基本财力分配格局要稳住，在量上要稳定住。

宏观税负是指政府财政收入占GDP的比，依照纳入计算的政府收入范围大小宏观税负计算口径可分为狭义、中义、广义三类，进而细分为五中计算口径，本文选择的我国广义税法计算口径为全国公共财政收入，社保基金收入、政府基金收入、国有资本基金收入，都进来叫财政收入，不是税收是财政收入，要扣除各种不可比因素，因为我们要和国际比较，占GDP的比，这就是我们要回答的问题，实际数字是多少？我先给大家结论，2009—2012年，因为我们2013年春夏天出的报告，用的是2012年的数字。2009年29.88%，税占GDP的比是19%，把那三项算进来，99年29.88%，2010年最高33.85%，一年上了4个点，财政收入是GDP的4个点。然后是2011年32%，2012年31.57%，我们报告的结论就是这个数，这个税的税收占GDP的比是子19%，财政收入占GDP31.57%，税收占GDP的比，我们比国际平均水平差七八个点，用总财政收入占GDP的比我们比应比的对象样本高0.5%。这个税负要跟谁比？2012年我们有数人家没有数，国际上有数的，世界中等偏上收入人均GDP，人均GDP大约是4000—12000，统计上把收入的档次，常规世界通行就是五档，高收入、中高收入、中收入、中低收入、低收入，常规都是如此。所以我们在中高收入，中高收入有一堆小国，我们有关主管部门给的单子和40多个国家比，第一个是阿富汗，阿富汗财政收入占GDP是90%多，他说我们用的是货币基金组织的数，这很费解，我带了一个助手回来，第二天给我打电话说没错。IMF规定，一般收入、非一般等等，最后就是国际收支，还有其他的特例的一些税，阿富汗打仗，美国帮他，军费进他的财政收入，所以财政收入占GDP的比是90%，40个国家的样本，一个人90%，平均水平是30%多，一个人就多出60%，他可以为每一个国家的平均水平高1.5个点作出贡献，美国的军费可以把我们的对比参照物，他一个人就60个，340个国家一人涨1.5。我说把这个剔掉，小的没有意义。怎么剔？规范，1000万人口以上，一除，出来了。

我们给出一个对比，结论：广义税负水平与该组宏观税负水平基本持平，近中期国民收入分配政策的选择应该是稳定广义宏观税负，这就是三中全会说的稳定税负。即：稳定政府在GDP的占比，结构具体，不要有笼统之嫌，把企业占比降下来，特别是垄断和资源类企业，包括我所从事的大金融，你占的比例降下来，适当的、局部的提高居民收入占比，居民低了。这是一个要点。

五个口径：一是狭义；二是中义；三是广义，广义还不够，也分一二三。（图）这是我们报告的核心。国际货币基金组织在口径上我们认为有误，他把中国的土地出让金不算财政收入，错误。他依据的是西方的土地私有，土地卖了地是归土地所有者的，私人资本家、个体农民，怎么能进财政？中国不一样，中国是大公有，国有土地收入一定是国有的，集体是谁？集体是集体的，集体的钱给谁？给每个人补偿，补偿完了就是国家的。房地产商分割了一些，所以必须进来。

狭义就是前面的这个（图），税务局常用，就是他征的税，我们再给他调一调，包括海关，两个征税机构征的税。宏观总税负，2011年占19%。中义的就是IMF认的国际货币基金组织，OECD这么用的，这是全世界通行的，包括社保，社保得算，有人说社保不是税，税不税那是名称，姓刘姓赵姓王其次，社保在国际上绝大部分的国家都是税，得跟人家比，实际是相当于人家的税，所以要比较，国际货币基金组织、OECD进来，然后进入广义，广义的关键是后面一项，税收、社保进来了，占GDP的24%，税收19%，社保进来是5%。其他的收费，国资，然后是不含征地拆迁的土地出让金，31.57%，有人说土地出让金都进来，征地拆迁不能够进来，那是农田地，山沟的地，得补偿、搬走、安家，那叫财政收入吗？那叫得到收入的成本。

所以最后的结论是：广义我们就用31.57%，IMF最后改过来，把中国的土地出让金扣除，征地拆迁安置成本进财政收入。无论是从性质还是支出，土地出让金收支12项，有2项是征地拆迁等，10项都是正经的政府开支，补贴社保、补贴教育、基础设施，这都是，从性质上来说是政府收入，支出也是政府支出。有人说不对，我这都是土地，都是钱，我把土地一卖过的是钱，资产负债表没动，怎么把它变成收入了？我的财产哪儿去了？错了。我说你的财产还在兜里，我出让了，你出让的是使用权，产权没动，我说你可以理解，你第71年地是谁的？土地出让金70年，第71年干什么事，如果制度没有变第71年进行第二次拍卖，141年进行第三次拍卖，依此类推。它资产动了吗？没动。产权没动，收的是什么？使用权，经济学上叫什么？土地租金。一次收了70年的租金。

大家对全会文件观点的理解，有一次见到高强，他问我，说怎么出来一个事权与支出责任相应？这是什么意思，他不清楚，我告诉他，所有的文件都要连续。我们这段话怎么出来的，过去怎么写的，分税制的决定，93年第一次出现事权，这个事权就是指中央地方干什么事，你的任务、你的职责是什么，其实落不是落在权上，权是表象、是个尾巴，是落在功能、职责、责任，这三个词是事权的本意，第一叫理论理解，就是这个词，政府的功能、市场的功能，该市场干的你干什么？不该你干的就不要收钱，市场就赚了。职责是什么，你干这个事最终负什么责任，这是第一个概念。

第二个概念是职责，就是具体的职责里，政治、经济的，就是钱责，就是谁来负责出钱，中央管军队，军队的经费谁出？军队演习到了黑龙江省，吃住还用地方帮你吗？还调动地方的车辆吗？调了给不给钱，这就是别笼统之嫌。这是一个概念，那个时候出现了第一个事权，这就是93年的分税制改革。根据事权与财权相结合的原则来处理这个关系。

到了十六届三中全会，出现了明确各级政府的财政支出政府，这个词是历史上有过的，不是这儿创新的。到了“十一五”规划就开始出现建立健全与事权相匹配的财税体制，这就开始出现匹配了。到十七大报告，要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。到十八大又说了，基本上延续健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。到十八大三中全会，建立事权与支出责任相适应的制度。13亿人必须有民主的讨论，要追求科学、真理，全民族的利益，财力与事权匹配，错误。我们的县乡有人规则于下边困难是分税制，不去讨论原因，有很清楚的原因，确实困难，后来也过来了，最后花的钱还是有相当的吗？怎么来的，就是转移支付，上面哗哗的给钱，专项的、一般的，给到最后财力根本上够你活了，这不就是财力和事权相匹配了吗？但是钱怎么来的？小头是自己的，大头跟市里、省里、国家要，跑步前进，各种活动、各种润滑，成本高了。

机制呢？机制软了。国际上通行的中国的机制，一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝。三人就搞不清楚了，这是职责。国际上的民间词汇，花自己的钱干自己的事效率最高，花别人的钱干自己的事效率其次，花别人的钱干别人的事效率最差。这是经典，所以我使劲要钱，花的是别人的钱，干的事是自己的事，多数是这样。我们还经常干傻事，两头是别人的。

举一个例子，四万亿拉动时拉汽车、拉家电，“家电下乡”给补贴，补贴之后谁操作？财政没人操作，给农民操作能行吗？得有人审，于是委托社会的企业，这个社会企业来发补贴，钱是谁的？财政的，给谁了？给农民了，这种机制最差，造假数。这就是这一句话在这篇文章中，在我们今后经济改革中的重要意义，责权利要一致，这是管理学，权利与义务要相应，这是法学，财政学我理解四个词：第一个词，你干什么事，你是什么任务。

第二个词，你的基本手段，我的任务是打山头，你清楚了，打不下来提头来见。什么手段？我自己有步兵，山上有碉堡，我请求空军支援，请求高射炮。抱着炸药包最后是向我开炮，周围都是敌人，就剩他一个人了，他请求炮兵支持，所以第二点是手段。

第三个词是权利，要实现这个手段要赋予他权利，调空军、炮兵的权，听他的。

最后是财力，给你的钱不够最后是调剂。

四个环节，你干什么事儿，你的任务职责，然后是方法手段，赋予什么权利，最后是财力。官词叫事责，现实中大众的词汇分税制开始的，财税部门强调分权，分权分责分税，口语化了，所以这个文件是这个领域常规领域用的事权，事权划分实际是指事责划分。

套用的手段，当官怎么任命这都另说，涉及财政的是支出责任，要干这些事，哪些你出钱，哪些事别人出钱你来干，所以第二道是支出责任，所以第二道决不能到了财力，财力是末端，不管中间的体制和机制，这是不对的。关键的核心就是体制机制，体制机制里有支出责任和配给你的财权，就是税收的划分、收入的权限，把它忽略，我们曾经说事权与财权相应，还是忘了一条支出责任，责任是第一的，最好是自己的事用自己的钱，给你筹资的责任和方式方法配上权，你可以收地方税，可以收交通费，最后是财力。

这次为了文件的简短，分配点文字也吵来吵去，所以把“财权”和“财力”就省略了。将来财税改革可以字多点，就是叫事权与支出责任相应，支出责任与财权财力相应，两个相应。按逻辑的顺序调过来，支出责任要与事权相应，要与事责相应，支出责任要与你干的事相应，你负责国防你管，军费谁出？你出，你筹钱，这就对应了，所以支出责任要与事权、事责一致，支出责任与事权、事责相应，财权、财力与支出责任相应。

 

【记者】

最近有媒体注意到今年的经济体制改革会议中没有提到房产税，原因是什么？在房地产下行的背景下房地产税是否会延迟出台？谢谢。

【贾康】

今年两会上总理报告里确实没有提这个事，但是预算报告里讲到了要配合立法，我理解现在在调控方面特别关注房地产的调整和整个经济运行态势的关联，在短期的考虑上没有把它列在工作的日程上，但是没有改变在过去多年的改革文件，特别是三中全会以及财税配套改革方案政治局审批里面已经形成的房地产税改革的基本指导意见，为加快房地产税立法并适时推进改革这样一个指导方针，具体的推进过程中这是一个策略性的掌握，这是我的解读。一旦房地产市场的调整分化见了眉目，我觉得很可能在今年下半年就差不多见眉目，后面改革的安排还会按原有逻辑展开。前面高培勇院长也强调了一个问题，如果总是这样拖泥带水，政治局审批财税配套改革方案所提出的时间表的要求会面临重大的考验，改革进度的不匹配的问题。

重点、基本的事项2016年能做出来。现在三中全会说的加快房地产税率并实施体制改革连接的是另外一个重要的要求，就是逐渐提高直接税比重，直接税的比重现在的切入点能做的就是这个事，个人所得税没有时间表，唯一在直接税方面看得出来有抓手、有要求的就这一件事，显然是重点和基本的事情之一，这当然也是一个很严峻的考验。我基本的看法是，这是一种现在不得不做的策略上的把握，但是不改变原来改革的方案设计和内在逻辑。

【高培勇】

接着贾所长的话，究竟会不会延迟，我想这是属于决策问题，但是在正式决策之前，我们需要把握可能遇到的障碍和难度很难看清楚。税按计划实施目前起码遇到了三个障碍，一个障碍是在认知层面，媒体朋友应该特别关注这一条，对于大多数中国人而言，甚至包括社会经营层，目前在税收上的认知是只知有直接税，不知有间接税。每年的两会刘行长、贾所长都参加，有多少人关注间接税的改革呢？营改增的推进去年减了将近2000亿的税很少有人提及，但是围绕3500块钱的作为个人所得税的起征点是否提升，几乎每个人都瞪大了眼睛，到网上去查询，很少看到说反对提升的，都是主张提升的，而且都嫌不够，5000不够，10000不够，我相信提20000大家也是一片掌声，但是我们都知道一件事，羊毛出在羊身上，背着抱着一般沉，中国政府每年花费的支出总量按一般计算去年是14万亿。刚才刘行长说31.57%，大家可以算一下帐，去年是63万亿的GDP，拿出30%来供政府支出，政府支出这30%从何而来？肯定是从收税或者收其他方面的收入而来。因此，不管收什么税，只是税收的形式选择，或者是税种类别的选择，税收的总量是不会变化的，这是要向全国人民讲清楚的一个非常重要的道理，媒体真的是要宣传这一条，不管是什么样的，总量是不变的，有所变化的是税收的分配格局变了，收直接税可能更多是富人多交税，主要是收间接税可能更多是普通人、大众去交税，所以这是一个我们要讲清楚的，或者认知状态不加以改变，增加直接税比重，减少间接税比重就会遇到天大的困难。

其二，对于我们的税收制度优越性的定位，目前也需要调整，很多人甚至包括税收理论界、税收实践层，把间接税比重高当作中国税收制度的优越性来推崇，比如说当年讲税制改革时说我们的税收制度改革何以成功，或者如此迅速的能推进原因在哪儿？我们的间接税比重高。在改革过程中不会遇到多大反响就推进了，我们的税收收入之所以能够稳定的、及时的、可靠的进入国库，征纳之间的矛盾和国外相比之所以如此之小，是源于我们的间接税比重高，间接税比重高就可以在不知不觉当中把税收到国库，从而为国家集中财政收入，所以这是一个很重要的认识误区。这一条不改变的话，我想不牵扯纳税人了，就连征税人本身都未必能在增加直接税这点上达成共识，这是第二个障碍，牵扯到我们的政府官员本人的认知。

其三是当前的经济形势，房地产税有点生不逢时，原因在于中国经济下行压力较大，在经济下行的条件下两个问题比较突出：一是房地产业本身是在经济发展过程中不一般的产业，是举足轻重的产业，它的发展变化对经济形势的变化具有重大影响，所以这是要考虑的。二是财政收入的形势以及由此带来的社会的稳定格局。两个方面结合在一起都使房地产税如期推进，所添加的都是障碍性的因素。要让房地产税按计划出台，顺利推进，当前需要做的不是关注决策层是否推迟这个一个进程，这是不重要的，重要是的如何破解房地产税开征道路上这三大障碍，使得我们能够如期实现改革的目标。

 

【记者】

现在对于电商企业的征税鼓励“大众创业、万众创新”，应该是鼓励新型行业和新型企业的，可是还有另外一种声音，电商企业也属于企业，应该是对他们征税的，不征税就不符合税法，因为他们也有经济活动的往来。我不太清楚政府是否进入了囚徒困境，我的问题是您怎么看待电商征税，征还是不征，如果征的话有没有时间表？

【贾康】

这个问题也是我还没有想透的一个问题，很多年其实就有这个议论，他们两位都有发言权，我可能在这方面考虑还比较有限。我那时候的印象是中国人已经意识到电商以后会越来越活跃，看美国人怎么处理这个事，美国人也不动，美国人比较早促进了互联网信息革命，在电商方面有他的运营模式，现在中国人的电商，据技术专家说都是美国人先用，中国人接过来用的。既然美国人没动，那时候我听到的说法是中国这边也没有必要动作。这么多年过去了，似乎也没有听说美国形成了清晰的电商税制调节的规则，中国是不是现在还处于这种混沌状态。当然刚才您说的道理振振有辞，电商也是在做市场交易，也有基业的性质，别的企业交税，他为什么不交税，这个问题问得很好，但是凡是在税制调节中除了考虑筹集收入之外，还要考虑对于新兴产业的培养，如果从培养新兴产业的角度来说，给他一段不施加税负的特殊处理也是有合理性的，在没有看准的情况下，宁可更开明、宽松一些，先让他创业创新的环境显得更有政府的包容和鼓励意味，我现在是这么一个观察，细的行业调查我们有可能再做跟进。

【刘克崮】

这个税是比较特殊的，我卸任时有一个没想明白的就是金融，金融是交易，这边是有钱的人用，那边是用钱的人暂时没钱，但是未来有收益，可以还本付息，可以分红，金融在这儿是过手的。电商买东西的人是大家，造东西的是另外一个人，他在中间过手，这个过手确定哪个是税基，对他的本质是什么，征什么？个人所得是对个人，流转税对销售和实物增值来征，这个地方是什么？肯定有一个东西，这个东西是什么，这种东西对他走的形式来说非常小，所以我觉得这个事第一有法律规定的应纳税的税基和主体就应该交税，第二这种行业很特殊，要仔细关注和研究，特别是电商、互联网金融，本身现在还没有太成熟，有些事还看不清楚，要仔细看看。老师在前面走，人家都实践了，人家先走的人没干的事，特别是大国，小国不必理他，一定别往前走，跟着走为稳妥。

 

【记者】

我想请问高院长，高院长最近提过税制改革的方向是提高直接税，刚才提到了好几种，提到了个税，遗产税，可能短期内征不了，还有其他的房产税，提到了好几个直接税，未来的情况下我们要提高直接税的比重的话，该怎么入手？轻重缓急，最开始要做什么？接下来做什么？4月份财政数据出来了 ，好象不是特别好，尤其是支出增长30%以上，目前财政压力比较大，开源节流是很有必要的，想听听高院长的意见。谢谢。

【高培勇】

好多的意见我以前说过，如果按顺序走，在直接税税的增加面临困局的条件下，各方面权衡，要以个人所得税为最优选择，道理很简单，其一是因为个人所得税在中国已经有历史，大家对这样一个税种没有陌生感，比较熟悉，容易接受。其二是因为个人所得税的征收尽管是面向自然人，但是终归限于流量而不失存量，就是从税务系统角度来说，它比较容易掌控。中国现在的税种基本上都属于流量税，就是怎么征是在流动过程中选择一个有利的地形，我们叫做征税的环节去征收，个人所得税不管怎么征，是按分类征还是按综合征终归是在流动过程中征收的，税务局在征收的技术和方法上还不会有太大的问题。如果说一下深入到存量环节，刚才刘行长已经讲了，那个信息不太容易掌握，我们还没有那样的技术和知识的储备，这是第二。第三，在中国目前从分类走向综合，口号提出到现在恰好20年，我记得最初提出综合与分类相结合的个人所得税制是在1995年制定九五计划时，到今天2015年已经20年了，这20年当中尽管这个事情始终没有正式启动，但是大家对这个问题的讨论一直没有平息，大家总想着这件事，所以还有一定的社会基础。最后一项是当前中国如果要解决收入分配问题，我记得上个月楼继伟部长在一个会上讲，中国进入中等收入陷阱的概率大于50%，这说明中等收入陷阱最大的问题除了经济体制之外最大的就是收入分配差距问题。

刚才刘行长讲温总理在卸任之前2013年2月6日推出的《收入分配制度改革若干意见》就当做收入分配制度改革方案推出的。说明我们的收入分配问题非常严峻，但始终没有找到破解的途径，到目前为止，方案当中规定的内容也罢，方案范围之外的建议也罢，从政府层面推出直接调整收入分配的缓解收入分配矛盾的制度和方法还没有特别有效和给力的。急需我们至少能在形式上拿出向样的措施来，从社会各界的期望值说希望税收在这方面能有所动作，几乎把调节收入分配问题的全部希望都寄托于税收，税收能够做什么？现在能够真正启动做点事的就是个人所得税，从分类走向综合。如果说个人所得税能够在房地产税的开征面临巨大障碍而不能按期实现的条件下率先推出，可以看到这样一个基本路线图，由个人所得税的综合制再到房地产税，再到遗产与赠与税这样一个直接税比重逐步提升的前行路线图，当然前提我们还得回到刚才刘行长所说的，总体的宏观税负是稳定的，是在减间接税的前提下逐步提高直接税的比重，我们需要的是间接税的减少和直接税的增加彼此呼应、同步推进。

【刘克崮】

这个问题很重要，我再补充两句。大家的提问很有水平，个税决不仅是收入问题，个税是一个国家民族基本素质的标志之一，一个国家、一个伟大的民族，他的公民普遍素质的标志是两项，战时被侵略了无偿当兵、为国牺牲，一个是和平时期根据自己的收入合理的分担应当缴纳的税收，而这些税收里面有直接、有间接。高院长说了，感受是非常不一样的，间接税是怎么回事，到我这儿来，你买衣服时已经交了，你穿身上没感觉了，我们喝茶喝的时候已经交税了，你所有身上的东西，衣食住行、进进出出都已经交税了，大家没有感觉，习惯了，所以涨点、低点、高点都无所谓，税收原理上说，这部分最吃亏的是穷人，穷人花钱最多，挣的钱全花了甚至借贷，富人花钱最少，挣了钱多数钱不花，他投那儿去升值了。所以他在这个时段里交税的比重，穷人在他收入的比重里最高，富人是最低，这种税一个民族能倡导吗？一定要减流转税，增直接税。

 

【记者】

去年下半年开始，财政部有43号文，这个文件出来之后，关于加强地方政府型债务管理的意见，最近从政策实施来看，已经进入到实施阶段，所谓关上后门开前门，债务置换。但是很有意思的是，上周有一个情况，关于妥善解决地方政府融资平台在建项目后续融资的意见，似乎说主要的精神不得抽贷、不得限贷，大概是这么一个意见，是不是和去年43号文的意见有所矛盾？另外是现在的债务问题牵扯到很多，比如现在经济放缓的大背景下面，怎么在操作上化解存量，在机制上限制增量，同时又能够满足公共支出，特别是公共基建支出，我想听听两位的高见。

【高培勇】

我理解不一定准确，你实际讲的是地方债的问题，围绕地方债出台的一系列举措，都带有迫不得已的选择的形式，比如不讲财政部搞地方债甄别之后的数字，我们以审计署正式公布的630数字为准，2013年6月30日公布的数字。全国政府债务是17.9万亿，抛去中央政府的债务地方政府大概是11万亿的债。这些债是客观存在的，不管允许不允许地方政府发债，但是到期要还债，还要按期支付利息，这是必须面对的现实。为了解决这个问题，开了一个口子，允许地方政府自发自还，允许发又不想敞口让他发，自然就会有一个选择，就是中央政府要批指标，这种批指标的发行就是允许他在有控制的条件下实现债务的正常清偿。但是到期的债务有多少，各方面现在没有一个正式的说法，大于一万亿，因此走置换的道路，借新还旧的道路目前这种控制的方法是必要的，但是能不能达到控制的效果，我们还得仔细观察。就是到期了不允许发又怎样，还得发，这是我们要关注的一点。

另外一个更值得关注的点是利息支出，我们都知道政府债的运行特点和储蓄存款有相同的性质，可以走借新还旧的路，但是要保证借新还旧不导致恶性循环，唯一的办法就是利息支出一定要进财政预算，一般公共预算过去都是这么操作的，现在放到地方政府债务问题上也是如此。大家也不妨测算一下我们一年应当支付的地方债的利息支出应该是多少，可以测算的，就按11万亿测算，一年的利息按照08、09、10年的三年平均利息计算少说是6%，甚至会达到8%，甚至更高。就按6%测算，11万亿一年的利息支出得多少，至少六七千亿，六七千亿的钱从何而来也是个问题。

第三件事，当前经济下行压力大，需要政府扩张投资的支出，我们说08年的四万亿，其实中央政府拿出的只有1.63万亿，剩下的大量都是地方政府出的钱，真正要让这一轮稳增长的措施落实到位而不落空，恐怕地方政府也得在中央财政投资支出的牵引下相应增加自己的投资支出。这笔钱从何而来？显然都离不开地方债的扩大发行。

所以我想，困局所在，总是要两害相权取其轻，总有主要矛盾，抓主要矛盾，要在尽可能的保证不出现系统性或区域性金融风险的前提之下瞻前顾后，作出一个适当的选择，在地方债问题上我想我们面临的主要问题也就在于此。