淮安推进新型城镇化土地使用制度改革

推进新型城镇化土地使用制度改革，对贯彻中央精神、落实省委省政府要求加快淮安苏北重要中心城市建设及实现更高水平全面小康社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。尤其是苏北重要中心城市这一特殊的发展定位和土地后备资源十分匮乏这一特殊的人地关系，使得淮安在苏北新一轮科学跨越发展中，加快转变粗放土地利用方式显得尤为迫切，着力优化城乡土地资源空间配置显得尤为重要。所以我们要通过新型城镇化土地使用制度改革，走出一条体现时代特征、符合客观规律、具有淮安特色的新型城镇化道路，在破解自身发展难题同时，为其他城市和地区探索经验。

 一、土地使用制度改革基本情况

按照市委、市政府主要领导的要求，淮安着手开展了新型城镇化背景下的土地管理制度改革创新探索，根据苏北重要中心城市这一战略定位，按照从城市优先发展的城镇化转向城乡协调发展的城镇化、从数量增长型城镇化转向质量提高型城镇化、从要素城镇化转向人居城镇化、从空间城镇化转向人口城镇化的指导思想，经过多次专家研讨及省、部领导审查，形成了《土地管理制度改革创新试点方案》。

（一）确定土地使用制度改革实施方案。2014年3月，《新型城镇化土地使用制度改革试点方案》被纳入《江苏省推进节约集约用地工作方案》并得到国土资源部的批复，明确支持淮安开展新型城镇化土地使用制度改革。作为苏北唯一试点城市，这是淮安第一次在土地管理领域获得国家层面政策支持，是淮安加快推进城镇化进程的重大政策机遇。根据国土资源部的批复，以及省委省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》，按照市委、市政府对淮安新型城镇化和城乡发展一体化工作的新要求，在深入调查研究、多次论证、广泛征求意见、反复修改的基础上形成了《江苏省节约集约用地“双提升”行动计划淮安市新型城镇化土地使用制度改革工作实施方案》。

（二）土地使用制度改革的主要目标。在坚持“公有制性质不变、耕地红线不动、农民利益不损”基本底线的前提下，以“空间优化、五量调节、综合整治”三大战略为统领，努力探索一条耕地保护严、建设占地少、用地效率高的科学发展道路，为江苏乃至全国土地使用制度改革提供经验和示范。一是坚守耕地和基本农田保护红线。确保土地利用总体规划确定的734.9万亩耕地和631.8万亩基本农田数量不减少、质量有提高。2015年和2020年，分别建成高标准基本农田224.6万亩和367.1万亩。二是严守生态和城市发展边界红线。严格划定城市发展边界，按省统一部署，合理控制土地开发强度，2020年，全市生态保护红线区域占国土面积比例不低于22％。三是优化城乡用地空间形态。强化土地利用总体规划整体管控，探索功能片区多规融合，编制功能互补、结构优化的片区土地利用总体规划。2017年以前和2020年，农村建设用地整理规模分别达到6万亩和15万亩。四是节地水平和产出效益显著提升。“十二五”和“十三五”时期，全市单位GDP占用建设用地分别降低35.2%和40%。

（三）推进土地使用制度改革的思路。淮安新型城镇化土地使用制度改革被纳入《江苏省节约集约用地“双提升”行动计划》后，市政府以“空间优化、五量调节、综合整治”三大目标为统领，在严守耕地保护数量和质量红线、永久基本农田红线、生态保护红线和城市发展边界红线这四条底线的基础上，确定了“512”推进体系和“1+X”政策保障体系。“512”推进体系即在试点宁淮新兴产业科技园、白马湖生态保护功能片区等五大主体功能区规划的基础上，结合省国土资源厅“双提升”行动计划，同步开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整、适度规模的农村土地综合整治工程、工矿废弃地复垦利用、探索农村集体经营性建设用地流转等十二个专题专项改革工程；“1+X”政策保障体系即围绕改革方案，根据改革中出现的新情况，不断研究并形成若干个配套文件。着力以“多规融合”优化用地空间形态、以“功能片区”整合土地存量资源、以“市场机制”提高土地配置效率。

（四）淮安土地使用制度改革方案的创新特点。淮安当前正处于新型工业化的转型期和特色城镇化的加速期，用地需求的持续旺盛与现行土地使用制度及规划体系有许多不相适应之处，迫切需要进行改革。淮安正在开展的土地使用制度改革与其它地方的改革相比，从优化空间、整合资源等方面有所创新，既符合国家的土地政策和相关法规，又与淮安正在推进的新型城镇化充分结合。一是以“多规融合”优化用地空间形态。多规融合是淮安推进新型城镇化的主要特色和贯穿始终的一条主线。我们通过推进“片区规划、多规融合”，强化土地利用规划的整体管控作用，加强国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、生态保护规划等与土地利用总体规划的衔接融合，不断拓展建设用地和开发耕地的新空间，进一步优化城乡用地空间形态。二是以“功能片区”整合土地存量资源。功能片区是具有特定功能的空间发展区域，是淮安新型城镇化中土地使用制度改革的载体，其核心在于以优化空间布局促进新型城镇化。在功能片区管理中，实施差别化的发展政策，对片区内和片区之间的经济发展、耕地与生态保护进行统筹安排。到今年底，全市将盘活利用存量建设用地总规模4.8万亩，建设相对集中连片的高标准厂房面积180万平方米，建设高标准农田224万亩，市县区的开发区工业用地单位面积投入达到280万元/亩。三是以“市场机制”提高土地配置效率。在保障公共利益的基础上，充分发挥市场配置资源的决定性作用，合理调整供地政策，完善土地利用绩效挂钩和利益共享机制，切实保障土地资源配置的公平和效率。在方案设计中，我们着力提高年度土地利用计划指标市场配置份额，实施耕地占补平衡指标市场化配置。同时，建立统一的土地指标交易市场，试点功能片区土地整治产生的规划流量指标、增减挂钩指标在满足片区需求前提下，结余部分在市一定范围内通过市场方式配置，着力提高土地指标的使用效率。

二、土地使用制度改革进展情况

结合本地实际，在借鉴外地土地管理制度创新方面成功经验的基础上，我们开展了土地使用制度改革创新研究，目前已取得了阶段性进展。

（一）精心编制改革方案。为探索土地资源优化配置的现实路径，从2013年初，市委市政府多次组织市直相关部门和有关县（区），赴四川省成都市、浙江省义乌市，以及广东省广州市、深圳市等地，学习当地土地使用制度改革的先进做法，还以多种形式征求方方面面的意见。在市委市政府主要领导的关心和支持下，通过深入调研、多次论证、反复修改，形成了《淮安市新型城镇化土地使用制度改革实施方案》，2014年12月获省政府批复。该方案对于后发展地区具有示范作用，对于内陆传统农业大市具有样本意义。

（二）编制功能片区规划编制技术指南。为规范全市功能片区土地利用规划的编制工作，淮安与南京师范大学合作，历时4个月，编制了功能片区土地利用规划编制技术指南，作为功能片区规划编制的技术依据。该指南明确了功能片区土地利用规划编制的总则、准备工作、实施评估、基础研究、规划编制、成果要求等内容。对于规范全市功能片区土地利用规划的编制工作，提高规划的科学性、合理性和可操作性具有重要作用。

（三）细化分解工作任务。按照省“双提升”行动计划，结合《淮安市新型城镇化土地使用制度改革实施方案》，细化分解工作任务，提出十二项专题专项改革配套工程加以实施。一是围绕实施“空间优化”战略。开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，试点的3个乡镇实施方案已通过专家审查并报省国土资源厅审批，村庄建设用地布局调整总规模达3260亩；洪泽县试点建设用地“减量化”，目前正在编制“减量化”实施规划；在金湖县试行农村宅基地有偿退出机制，制订《关于鼓励农村宅基地有偿退出的工作意见》，对政策的适用范围、退出原则、退出类型、整治利用、补偿安置等内容作了规定；探索农村集体经营性建设用地流转，试点的金湖县已制订了《金湖县农村集体土地管理制度改革工作意见》等；实施城镇低效用地再开发工程，通过改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备、协商收回（合理补偿）等多种模式，在有利于提高土地集约利用水平和综合效益的前提下，稳妥有序推进城镇低效用地再开发。二是围绕实施“五量调节”战略。实施建设用地指标市场配置，试点开展以来，淮安已实施了3期建设用地指标市场交易，拓展了市场配置指标类型；推行建设项目模拟供地，正在生态新城试点；实行工业用地弹性出让，拟定《淮安市工业用地弹性出让办法》，并选择淮安经济技术开发区和淮阴区、工业园区先行试点；实行国有建设用地使用权网上交易，在去年工业用地网上交易试运行的基础上，今年在全市范围内实现国有建设用地使用权网上交易。三是围绕实施“综合整治”战略。推进工矿废弃地复垦利用，今年将完成复垦面积2800亩；推进零散基本农田归并整合，在盱眙县进行试点，并抓紧筹集前期项目资金；推进适度规模的农村土地综合整治工程，试点的淮阴区已经基本完成古寨乡九房村等813户的拆迁工作，土地复垦工作也基本完成，预计可新增耕地面积1335亩。

（四）编制功能片区土地利用规划试点方案。为有效实施功能片区土地利用规划，增强新型城镇化发展的土地保障能力，制定了功能片区土地利用规划试点方案，就有关政策争取多次向省国土资源厅汇报，已于5月下旬报省国土资源厅待批。方案以“五个结合”为抓手，做好“与土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定相结合、与其它改革试点政策相结合、与现有土地管理体系相结合、与节约集约战略相结合、与政策法规研究相结合”,以“三统筹三促进”为目标，即统筹耕地保护和发展用地促进“双保障”、统筹城镇发展布局和美丽乡村建设促进新型城镇化“双优化”、统筹经济发展方式和土地利用方式转变促进“双提升”。编制和实施“多规合一”的功能片区土地利用规划，着力促进片区内工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向适度规模经营集中，最终实现产业功能的集聚升级、空间布局的协调统筹、要素资源的优化配置、管理体制的改革突破、多种规划的衔接融合，为江苏乃至全国土地使用制度改革提供经验和示范。

（五）组织编制试点功能片区规划。在“多规融合”的思路方法指导下，针对功能片区土地利用现状，评价涉及乡镇（农场）土地利用总体规划实施情况，在分析功能片区发展定位、土地供给与需求预测的基础上，根据新型城镇化推进程度，按照功能片区确定的六大原则，在调研各县（区）情况的基础上，先期选择了五大功能片区开展试点，并着手编制规划。一是宁淮新兴产业科技园功能片区。工作方案编制的前期资料已基本收集齐全，正在开展宁淮产业园产城融合功能片区试点工作方案的编制工作；二是白马湖生态保护功能片区。已完成数据资料的整理、分析和工作底图编制工作，正在确定永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界“三线”划定方案；三是淮阴国家现代农业科技园功能片区。已形成规划方案提纲，完成“运河区域”综合发展规划与策划编制，完成园区15平方公里范围控规成果编制，并将园区控规纳入码头镇总体规划，植物工厂等一批项目落户，科技服务超市等项目开工建设；四是涟水县高沟小城市功能片区。已完成了《涟水县高沟小城市功能片区土地利用规划(初稿)》，确定了片区中心、副中心及村庄布点范围、面积，划定城市近、远期扩展边界，划定了基本农田红线；五是淮安经济技术开发区功能片区。已完成片区规划编制所需各项基础资料的收集整理，全面启动了功能片区规划编制工作。

（六）建立协调推进机制。为确保淮安市新型城镇化土地使用制度改革规范有序进行，市政府建立了和省国土资源厅的联系沟通制度，研究工作中出现的新情况、新问题。市政府成立了由一把手市长任组长的领导小组、分管副市长任组长的协调小组，加强对改革创新的组织指导、统筹协调和推动落实。针对五大功能试点片区成立了5个工作组，由各功能片区所在辖区主要领导任组长，亲自抓；分管领导任副组长，具体抓；市国土资源局分管领导协助，负责业务指导。市国土资源局成立了由主要领导任组长的改革工作领导小组，加强对改革创新的组织领导、统筹协调和推动落实，成立了分管领导任办公室主任的土地使用制度改革办公室，抽调精干力量集中办公，负责日常推进工作。

三、下一步工作打算

（一）全力推动功能片区规划实施。今年6-12月完成第一批试点的五个功能片区规划编制和上报审批工作，年底前根据批复情况组织规划实施，开展片区内的土地综合整治工作。2016年，在总结试点功能片区规划编制和实施经验的基础上，启动以市中心城区、县城区以及国家重点中心镇为核心的功能片区土地利用规划编制与实施工作。2017年编制和实施其余功能片区规划，实现功能片区土地利用规划市域范围内的全覆盖。

（二）召开现场推进会。淮安的新型城镇化土地使用制度改革工作，在市委市政府的领导下，在各县区和相关部门的共同努力下，目前已取得了较有成效的进展。为了充分展示改革成果，总结前阶段经验，部署下阶段关键的工作任务，以更加富有成效的举措，推进土地使用制度改革落地见效，近期拟在进展较快的县区或项目区召开现场推进会，进一步推进改革各项工作再出新成效。