发展循环经济的几个国际经验

循环经济是一种“资源-产品-再生资源”的经济增长模式，是以资源的高效利用和循环利用为基本特征的社会生产和再生产活动。它以尽可能少的资源消耗，尽可能小的环境代价，实现最大的经济效益、社会效益和环境效益。德国、日本等国家发展循环经济的经验和规律，对我国发展循环经济有诸多启示。

【关键词】   循环经济 废弃物回收 再生资源 环境保护

充分发挥政府的主导和引导作用，通过必要的行政手段和经济手段，有计划、有目的地支持和促进循环经济的发展

在推进循环经济的进程中，日本政府非常重视循环经济发展计划和标准的制定工作。日本政府制定的《推进形成循环型社会基本计划》作为全社会综合的计划加以广泛推行。其具体程序为：在中央环境审议会的大政方针的基础，由环境大臣组织起草；起草过程中，听取中央环境审议会意见；为确保计划成为政府的大政方针，该计划经与各有关大臣协商后，由政府内阁出台文件；内阁决定后，报告国会。此项计划每5年修改1次。国家的其他计划要遵循推进形成循环型社会基本计划。日本政府还根据可再生能源的情况，明确了利用可再生能源的优先顺序，依次为：抑制废弃物的生产-再利用-再生利用-热回收-适当安全的处理，并制定了相应的可操作的具体标准。

为了促进和发展循环经济，德国政府制定了发展循环经济的总体目标，该目标内容主要包括：第一，尽量减少垃圾的生产；第二，寻求对不可避免产生的垃圾最大限度的再利用；第三，在确定无法再利用的情况下，才能考虑采取销毁等处理措施，而实施这些措施时必须最大限度地避免污染环境。1996年，德国政府提出建设循环经济总的《纲领》，该纲领内容主要包括：把资源循环经济思想推广到所有生产部门，强调生产者的社会责任是对产品的整个生命周期负责；规定了对废弃物处理的优先顺序，即：避免产生-循环使用-最终处理，并制定了可以操作的依据。

日本政府很重视利用优惠政策促进和发展循环经济，对循环型社会公共设施的完善提供大量的财政支持。国会每年通过的与环境有关的预算超过1万多亿日元，日本家庭生活垃圾的处理由地方政府负责，所需费用主要来自地方税收。工业垃圾的处理和再利用则由企业自行负责，政府通过提供一定数量的补助金、低息贷款、免税等经济手段帮助企业建立循环经济生产系统。为推进循环经济健康持续的发展，日本的各大城市也制定了相关的优惠政策。例如，大阪市政府对社区、学校等集体回收的废纸、旧布等再生资源，发给一定的奖金等，以此表示政府的支持。用税收政策作为政府调节循环经济的有效杠杆，是美国联邦政府采取的一项重要措施。美国联邦政府出台的《能源税收法》，对购买太阳能和风能能源设备所付金额，从当年须缴纳的所得税中抵扣；开发利用太阳能、风能、地热和潮汐的发电技术投资总额的25%，可以从当年的联邦所得税中抵扣。之后，美国联邦政府又出台了两项优惠政策，即生产抵税和可再生能源生产补助。通过国会年度拨款，为免税公共事业单位、地方政府和农村经营的可再生能源发电企业进行数量不等的财政补贴。

制定和不断完善与发展循环经济相适应的法律法规，使发展循环经济有法可依、有章可循，不流于形式

德国是发展循环经济较为成功的国家之一，其成功的一个重要因素是制定发展循环经济的法律法规。德国政府在上世纪制定了废弃物处理法，之后又重新制定了《循环经济与废弃物管理法》，该法成为德国发展循环经济总的“纲领”。此后，德国政府又制定颁布了《可再生能源促进法》。根据该法，开发再生能源的企业，可以获得政府的经济补助。同时，德国政府还制定相配套的法律法规，例如《可再生能源市场化促进方案》、促进新能源技术开发的《未来投资计划》、《家庭使用可再生资源补助计划》等。这些法律法规规范了政府、社会、企业和国民的行为，促进了循环经济的发展。

与德国先在具体领域实施、然后建立系统整体的循环经济法规不同，日本的循环经济则是先有总体性的再生利用法，然后再向循环经济的具体领域推进。20世纪90年代，日本政府提出了“环境立国”的口号，并集中制定了废弃物处理、再生资源利用等一系列法律法规。之后，日本“环保国会”，又通过和修改了多项环保法规，例如《推进形成循环型社会基本法》、《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》、《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》以及《绿色采购法》等。这些法律法规的颁发，为日本建立循环经济型社会搭建了稳固的法律框架。

法国政府制定第一部促进和发展循环经济的法规是《垃圾处理法》，该法要求各地区15年内实现生活与工业垃圾的统一收集和运输，并将其分成日常及危险两类，送到指定地点分别处理。该法以卫生和健康为主要目的，要求妥善处理垃圾废品，尽量减少对环境的污染。几年后，法国政府又制定了第二部《垃圾处理法》，该法要求各地区10年内实现垃圾分类及回收再利用。该法律体现了新的环保观念，要求充分做到垃圾的循环再利用。在此基础上，法国政府有关部门制定了不同垃圾处理的法规，使多种类的垃圾从收集、运输到最终处理都有章可循。

欧盟也颁布了有关发展循环经济的法规：《废弃的电器电子产品管理指令》和《禁止在电器电子产品中使用有害物质的规定》，这两项法律要求对于笔记本电脑、台式电脑、打印机、CPU、主板、鼠标、键盘、手机等产品，必须建立完整的分类、回收、复原、再生使用系统，由生产者负担产品回收的责任。

实行企业、行业回收和利用再生资源的责任制度，并对企业、行业、国民行为进行有效的社会监督、经济制约和舆论监督

为了有效控制废弃物的产生和对环境造成的严重污染，美国联邦政府采取了对倒垃圾收取费用的措施。这一措施正在美国200多个城市实行。该项措施可以使废弃物在重量上减少10%-20%，在体积上减少40%-60%。垃圾预交金用于废弃物回收处理和新技术的研发。为减少原生资源的使用，促进和扩大再生资源的高效利用，美国联邦政府还用倾斜政策来调节资源的循环利用工作，例如征收新鲜材料税，促使相关部门和企业少用原生材料等。

日本政府出台了国家、地方政府、企业和国民在保护生态环境方面所负的社会责任和义务，确定了《排出者责任》和《扩大生产者责任》。《排出者责任》主要是针对企业和国民，其内容包括谁排出谁负责等内容；《扩大生产者责任》是针对生产企业的行为，主要内容包括企业不仅在生产过程、消费阶段要承担责任，对产品废弃后的处理等也负有社会责任。在实施《排出者责任》和《扩大生产者责任》的基础上，日本政府还实行了由原因企业担负原状恢复的费用等具体措施。

韩国政府较早实行《废弃物预付金制度》，即生产单位依据其产品出库数量，按比例向政府预付一定数量的资金，并根据最终废弃物资源的情况，再返回部分预付资金。为进一步完善这种做法，韩国政府又将《废弃物预付金制度》改为《废弃物再利用责任制》，规定废旧的家用电器、轮胎、润滑油、日光灯、电池、纸袋、塑料制品、金属罐头盒、玻璃瓶等18种材料须由生产单位负责回收循环利用。如果生产者回收和循环利用的废旧品达不到一定比例，政府将对相关企业课以罚款，罚款金额是相应回收处理费用的1.15倍至1.3倍。《废弃物再利用责任制》对减少废弃物的排放，促进废弃物的循环利用起到了积极的作用。

建立相应的非政府组织机构，专门从事物资循环利用相关工作，有效发挥社会资源和民间力量的作用

根据循环经济的发展情况，美国联邦政府除了加强美国环境保护局的职能外，还专门成立了美国全国物资循环利用联合会。该联合会涉及5.6万家废弃物回收利用企业，该行业的发展规模与美国的汽车业基本相当，超过钢铁和铸造业。美国全国物资循环利用联合会还与美国环境保护局专门联合开设网点，并将每年的11月15日定为“回收利用日”。该民间组织在美国发挥了不可替代的作用。

为保证循环经济的健康发展，德国政府成立了专门的社会组织“德国双向系统”（Duales System Deutschland，简称DSD，也称为绿点公司）。该组织由产品生产厂家、包装物生产厂家、商业企业以及垃圾回收部门联合组成，主要任务是对各种废弃物进行回收利用。DSD受企业委托，组织收运者对废弃物进行回收和分类，然后送至相应的资源再利用厂家进行循环利用，能直接回用的废弃物则送返制造商。DSD系统的建立大大促进了德国废弃物的回收利用。为了监督企业发展循环经济和处理垃圾的情况，德国政府还设立了专门的监督机构，生产企业必须向监督机构证明其有足够的能力回收利用废弃物，才能被允许进行生产和销售；产生垃圾的企业也必须向监督部门报告生产垃圾的种类、规模和处理措施等情况。

（作者王德春为中央政策研究室综合局巡视员）

【参考文献】

①   宏春，刘燕华等：《循环经济学》，北京：中国发展出版社，2005年。