北京“煤改电”遭遇尴尬

 

核心区域及一些郊区试点区域，煤电“双轨”甚至“电改煤”情况普遍存在，实现无煤化困难重重。

本刊记者 刘芯邑 《 民生周刊 》（2014年第2期）

作为一项旨在减少城区冬季燃煤污染、改善北京空气质量的公共政策，北京自2001年起实施“煤改电”工程，于今已逾13年。但《民生周刊》记者调查发现，在北京核心区域东城区、西城区及一些郊区试点区域，煤电“双轨”甚至“电改煤”情况普遍存在，实现无煤化困难重重。

 投资百亿禁煤

东城区北锣鼓巷平房区域内所住的大都是“老北京人”，这里属于历史文化保护区，平房居多，居民冬季主要依靠小煤炉采暖，污染严重。

 李祥云家世世代代住在这里。“刚开始烧煤球，后来条件好转就烧蜂窝煤，再就是无烟煤了。”李祥云告诉《民生周刊》记者，“以前，每天早上都要检查和清理土煤气的烟筒，要仔细检查，这是人命关天的事，时刻保持通风、通气，才能保证安全。”

记者看到，这个区域平房十分密集，一条小巷会绕10几个弯，若每户人家都靠烧煤取暖，一旦引起火灾，其他居民很难幸免。

 《民生周刊》记者了解到，为了减少冬季燃煤污染，提高平房区居民生活质量，2001年，北京市选择东城区和西城区的两片区域进行试点，试点评估成功后，市政府决定在文化保护区实施“煤改电”工程，即在平房区以电采暖取代蜂窝煤炉供暖。

2009年，北京市中心城区内的16万多户平房小煤炉全部实施“煤改电”，彻底告别烟熏火燎式的取暖模式。李祥云一家也成了“煤改电”用户之一。

不仅如此，截至2011年年底，由各区环保局牵头，街道办事处、房管局、居委会协助实施，在东城、西城、宣武3区，特别是前门一带全部实施“煤改电”，总投资达120多亿元。

用上电暖气的李祥云给记者算了一笔账：按照供暖面积20平方米计算，一个供暖季下来如果购买蜂窝煤需要花费近2000元，使用电采暖后，花费在1900元左右。李祥云笑道：“别看表面上区别不大，但‘煤改电’有国家政策支持，实行峰谷电价有补贴，算下来只需要1000多块钱就能过冬了。”

事实上，为实质性推进“煤改电”工程，13年来，北京市政府的配套政策几经调整。比如，蓄能电暖气由最初的居民全部承担，改为政府补贴一半，直到目前补贴三分之二；低谷电价时段由最初的24时至次日6时，调整为22时至次日6时，延长了两个小时。此外，为了使平房更加保暖，政府还补贴资金用于修补破损房屋。

 “电改煤”仍存在

李祥云告诉《民生周刊》记者，“煤改电”是件好事，但目前部分核心区和试点区域居民仍在继续用煤。记者发现，西城区的大部分平房从2003年就完成了“煤改电”，但仍有很多居民并未彻底放弃传统的蜂窝煤，煤电“双轨”或“电改煤”的情况普遍存在。

西四北社区的廖先民已年过七旬，他今年冬季采暖就实行“双轨制”。“白天烧煤，晚上用电。”他粗略算了一下，“烧煤加用电，每天也就10多元钱，晚上把煤火封住保证不熄灭，屋子会更加暖和一些。”

记者从西四北社区居委会了解到，这个社区常住居民有2000多户，退休老人居多，他们白天更需要使用暖气。“峰谷电价对于一些上班族来说还算合适，但对长期在家居住的老人来说，就不划算了。”居委会主任林泽才说。

东城区干面胡同的送煤工李师傅告诉《民生周刊》记者，他一天至少能送5家的煤，其中4家就是已经实施了“煤改电”的用户。干面胡同蜂窝煤站的销售人员说，这周蜂窝煤已卖出了约3000吨。

磐石环境与能源研究所的赵昂长期从事 “煤改电”工作研究，他告诉《民生周刊》记者，除了东城和西城两个核心区，北京市也在顺义区和房山区的一些村庄进行了“煤改电”试点。

 “村里每户人家的门口都堆着一些炭块，在各家屋顶上方的烟囱里，不时有一股股黑烟冒出，空中弥漫着一团灰色的雾，空气中掺杂着一股焦炭的味道。”赵昂说。

据了解，顺义区的马各庄村，取暖季低谷电价为每度0.3元。与核心区低谷电价每度0.1元的补贴相比，农村的补贴相对比较低。赵昂说，就因为补贴较低，顺义区的10几户居民没有一户使用电取暖器。电取暖功率大，电价非常高，村民无力承担高额的电费。

  “甚至不少村民还卖掉了崭新的取暖器。”赵昂告诉《民生周刊》记者，在房山区四马台村，居民根本不用掏钱，都是政府购买，电暖器使用的是非蓄能式取暖器。在实施“煤改电”之前，这个村就是产煤区，村里统一供暖，村民不需要缴纳取暖费。

为了改善空气质量，2010年开始，四马台村的煤矿被迫关停，没了主要经济来源，300多户村民大多外出务工。实施“煤改电”工程后，由于电取暖费用过高，即使安装了电取暖设备，村民仍然使用煤球或木材取暖。

 补贴乱象

《民生周刊》记者了解到，实施“煤改电”后，北京东城、西城区平房房主的补贴发放有两个渠道：有工作单位的房主从所在单位领取补贴，没有工作单位的则到北京市“煤改电办公室”领取。事实上，由于所在单位经济效益不好，无法拿到补贴的情况普遍存在，这使得很多拿不到补贴的房主仍旧燃煤取暖。

 记者实地走访亦发现，目前，东城、西城核心区的平房内，外来租户居多。

 “因补贴和优惠的相关政策只针对具有北京户口的房主，补贴无法到租户头上，房东则会变相提高取暖电价，这导致大部分租户仍然使用煤炭取暖。” 北京师范大学社会发展与公共政策学院教授尚晓援说。

她认为，“煤改电”虽然对治理北京市大气污染、减少煤气中毒事故成效明显。但在政策调整中，输变电设备安装选址方面仍然存在争议。多数变电站都安装在居民院中，近距离与变电站接触，安全问题令人担忧。

 李祥云就十分担心她房子的安全问题。“2009年接入的电路目前已经老化，胶皮变脆，线芯质量变差，这些设备都安装在我们家的墙上。”她担心会有电磁辐射、噪声和无线电干扰，引发火灾和爆炸。另外，取暖器定时器很容易坏，定时不准甚至无法定时，维修成本也很高。

 而在海淀区西北旺镇屯佃村，居民使用烟煤或煤球取暖现象大量存在。曾参与“煤改电”工程调研的环保人士钟广祥发现，政府购买的无烟煤并不符合村民的取暖用煤需要。

他告诉《民生周刊》记者，村民普遍反映，村委会购买的无烟煤块未经分选、大小不一、杂质较多，掺杂了很多煤矸石。这对于普通家庭来说，无烟煤煤块太大，煤炉烧不透，太小则会导致取暖炉氧气不足而熄灭。

 “面对无烟煤替代烟煤的问题，应结合居民需要实施补贴，而不是盲目购买无烟煤。”钟广祥建议，此外，还应适当延长低谷电价补贴时间，打破目前城乡之间的补贴差距。 

尚晓援则认为，要推进无煤化，就要严控煤炭销售，同时禁止房主私抬电价。输变电设施也应深埋地下，尽快出台“煤改电”输电设施建设选址公众参与政策，还要做好房屋保温修缮工作，避免设备出现短期老化现象。

重金属耕地修复之困

“即使按照最少3万元一亩的修复价格来计算，5000万亩土壤修复也要花去1.5万亿元。这些钱要国家出是不可能的，只能吸引社会资本。”

本刊记者 丁筱净 《 民生周刊 》（2014年第2期）

2013年12月30日，国土资源部对外宣布，将于2014年启动重金属污染耕地修复、地下水严重超采综合治理试点。

从2008年开始，针对耕地污染治理的政策密集出台。受政策利好影响，众多土壤修复企业短时间内迅速增多，且鱼龙混杂。此外，地方政府尚处于“示范工程”阶段，专业人才资源有限，短时间内难以适用于大面积的耕地土壤修复。

面对五千万亩中重度耕地污染，资金问题是绕不过去的一座大山。

 “四十分之一”

2012年，根据国土资源部年度土地利用变更调查结果，全国耕地面积为20.27亿亩，这也是目前官方公布的最新耕地数据。

国土资源部副部长王世元透露，环保部土壤状况调查结果表明，全国中重度污染耕地大体在五千万亩左右。而国土资源部的地质环境调查，在区位上及整个评价上，和环保部趋同，即全国中重度耕地污染面积，相当于全国耕地总面积的四十分之一。

 针对这四十分之一的中重度污染耕地，王世元表示：“这些地方不能再继续耕种。过去出现过‘镉大米’的新闻报道，这些问题已经得到严格制止。”而“镉大米”等由耕地污染引发的食品安全问题，是否已经远离百姓的餐桌？

2013年初，广东省查出多批次来自湖南省的镉超标大米，引发了新一轮的“镉米”恐慌及对湖南耕地污染状况的猜测。同年6月，《民生周刊》记者在湖南采访时了解到，湖南省农业厅在农业部支持下进行了全省农产品产地土壤重金属污染普查。该普查对全省4525万亩农产品产地进行了污染区域类别划分，筛选出了重点污染区域。

普查结果出来后，湖南全省将根据结果对农产品产地进行分级管理：对未污染的农产品产地，将进一步加大保护力度，防止新污染；对轻度污染的农产品产地，将采取综合治理措施，进行治理和修复；对严重污染的农产品产地，划定为农产品禁止生产区，进行种植结构调整。

当时，湖南省农业厅相关工作人员在接受《民生周刊》记者采访时表示，重度污染区域是否退出口粮生产，还没有完全确定下来，但湖南省也对可能造成的影响进行了估算。“湖南目前年产量是600亿吨，即使重度污染区退出口粮生产，估计可能一共影响十几亿斤到二十亿斤左右。虽然数目不太确定，但我们认为对湖南省的粮食生产不会造成很大影响，因为我们每年粮食产量上下浮动十几亿斤是很正常的事情。”

但直至2013年12月中旬，“镉米”产地湖南益阳多名农业系统工作人员均表示，益阳市尚未划定农产品禁止生产区，农民的农业生产照常进行，只是“镉米”事件导致部分农民种稻积极性下降，有部分农民将原来的稻田改作其他农业用途。

 遭受污染的这四十分之一耕地是否会明确不再耕种？目前国家并未出台相关文件明确此事。针对已污染耕地，王世元表示，国家和地方政府将拿出相当大的资金进行耕地修复。“国家每年将拿出几百个亿，启动重金属污染耕地修复、地下水严重超采综合治理的试点。”

政策信号

 “现在国家要做重金属污染耕地修复试点，我认为需要三个前提：一是问题严重，二是要有成熟可靠的技术，三是要有行业统一的修复标准。而后两个条件，目前都还不具备。” 北京大学环境科学与工程学院教授刘阳生这样分析。

重金属污染治理及土壤修复技术是刘阳生的研究领域之一。他和他的团队，从2005年开始着手研究城市淤泥堆放农田对土壤的影响等耕地重金属污染课题。

刘阳生的另一个身份，是中国环保产业协会重金属治理与土壤修复专业委员会（以下简称“专委会”）秘书长。他记得，2010年之前，全国涉及重金属污染土壤修复的企业不超过20家，其中真正具备专业能力、“叫得出名字的”只有5家左右。而到了2013年，专委会掌握的企业数量已经超过300家。

行业兴起背后，是政策密集出台带来的市场预判。

 2009年之前，我国尚无专门针对重金属污染的法规。2008年以来，一系列重金属污染事件，特别是2009年8月发生的湖南武钢儿童血铅中毒事件，引起国家高度重视，要求环保部会同有关部门拿出解决办法。

 2009年9月，环保部在西安召开全国重金属污染防治工作会议，提出“向重金属污染宣战”。几日后的9月9日，环保部会同国家发改委、工信部、财政部、国土资源部、农业部、原卫生部向国务院联合上报《重金属污染防治综合实施方案》，最终由国务院办公厅于当年11月转发，重金属污染第一规落地。

 紧接着，2010年2月，环保部成立重金属污染防治工作领导小组及办公室；2010年3月，国务院同意建立重金属污染防治部际联席会议制度，涉及国务院的13个部委以及全国14个重金属污染防治任务比较重的省份。

 2011年2月9日，国务院批复《重金属污染综合防治“十二五”规划》，同年3月份，国务院批准《湘江流域重金属污染治理实施方案》，至此全面启动重金属污染防治工作。

政策的密集出台，触动了一大批人的敏感嗅觉。地方政府开始争相申报国家项目资金；商人开始创办相关企业；原本不具有此专业方向的院校开始招收相关人才；大量投资者开始看好这个行业，启动大笔资金进行投资，等待回报。

行业混乱

“我国环境保护工程中的大气污染控制、固体污染控制、水污染控制等技术，大多是引进国外成熟技术后消化使用的，但是土壤不一样。”刘阳生说。

据他介绍，美国的重金属污染土壤大多受污染面积较小，受污染土壤体积较小，因此主要采取固化填埋的方式处理。“我国的耕地土壤修复，目的是恢复土壤的农业生产功能，满足农业的生产要求，这就决定了我们的产业技术是固化、稳定化污染物。”

刘阳生进行的耕地修复，目前采用的都是原位化学稳定化技术，即在土壤原有位置上用化学药剂与重金属元素发生化学反应，使其不再被雨水浸出或被植物根系吸收。

 “目前国内做原位化学稳定化的企业很多，但最大的问题在于很多企业添加的药剂配方不够合理，导致必须添加很多才能起到稳定效果，造成成本过高、改变了土壤性质、植物减产等后果。”刘阳生说，“这300多家企业真正技术过关的并不多，这就是行业现状。”

 刘阳生透露，土壤修复行业内另一个重要问题是对于土壤修复工程并没有统一的验收标准。目前采取的验收标准五花八门，加剧了市场混乱。

 “缺乏统一标准，对行业的不利影响很大，因为标准决定了修复采用的技术路线，也决定了工程实施的成本。”刘阳生说。

一项修复工程完成后，通常需要政府验收。验收时，政府聘请的各方专家会给出专业意见，判断此项工程是否适合在当地大范围推广。

刘阳生发现，许多验收专家给出的意见并不专业。“很多地方政府聘请的专家并不是土壤修复方面的专家，而是其他从事水、大气、固体废弃物处理的专家。”刘阳生补充道，“事实上，目前中国土壤修复方面的专家很少，因为这个领域在中国被关注的时间很短，不超过十年。”

 巨资从何来

“目前我国的示范工程中，修复一亩耕地企业报价40万元，这只是中间价位。如何定价涉及到农田里污染物的种类、数量，污染的程度以及修复要达到的效果。目前我国示范工程平均下来，报价至少要达到5万元一亩才能使企业保本。”刘阳生说。

 目前，我国耕地土壤修复均属于“示范工程”，即由政府出资，涉及范围、面积较小，通常只有几百亩。“做示范工程的目的就在于测试一种修复方案在当地是否可行，是否有推广价值。”

据刘阳生了解，目前这种示范工程在全国遍地开花，一年至少开展数十个。其模式是政府选定需要修复的地区，公开招标，企业经过调研后做出修复方案投标，最终由专家委员会等机构选出中标者进行修复。

土壤修复资金量大，是环保部门最为头痛的问题。环保部重金属污染防治办公室主任张嘉陵曾表示，每年环保部门用于重金属污染防治的资金，仅能支持为数不多的项目。因此，我国5000万亩中重度污染耕地若要开展修复试点甚至将来推广，最重要的问题之一便是“钱从哪来”。

 “即使按照最少3万元一亩的修复价格来计算，5000万亩土壤修复也要花去1.5万亿元。这些钱要国家出是不可能的，只能吸引社会资本，但前提是国家出台什么样的政策去支持这个产业。”刘阳生表示。

 对于如何吸引社会资本参与修复，刘阳生有两个想法：“若是污染场地修复，如一家废弃的化工厂，随着城镇化过程，其所在地成了城市核心区，土地价格会飙涨。如果政府在出让土地的同时要求开发商修复土壤，这是符合开发商盈利需求的，他就会为了利益而去修复土地，这种情况已经有不少成功案例。”　

 对于面积更大的耕地修复，刘阳生提出的设想是依靠大型农业企业进行修复。“政府可以做中间人，将一片受污染的耕地集中起来，给农业企业几十年的使用权，但前提是必须修复好耕地后用作农业用途，原来的耕地承包农民可以采取入股方式获得收益。大型农业企业的优势在于能够提高土地的产出价值，我相信这条道路是行得通的。”

“国家是酵母，是引子，发酵完要形成一大盆甜酒，这需要社会资金。怎么把民间资本引到这个盆子里，需要政府的智慧。”刘阳生说。

（实习生刘旻昊对本文有贡献）