齐齐哈尔2.4亿元户改成本压力大

兴十四村村民早在2003年就已将户口“农转非”。图/崔靖芳

王守业（化名）家里放着两个户口簿，户主都是他。一个户口簿的户口性质一栏中清楚地写着“农业”两个字，而在另一个户口本的同一位置，则出现了“非农业”三个字。王守业，究竟是农业户口还是非农业户口？

其实，自2014年11月1日起，无论王守业有几个户口簿，无论户口簿的户口性质一栏写着什么，他的户口性质都只能是居民户口。

因为这一天起，黑龙江省在全省范围内取消农业与非农业的户口性质划分，统一登记为居民户口。

今年44岁的王守业是黑龙江省齐齐哈尔市甘南县兴十四镇兴十四村村民，自然在黑龙江此次户改范围之内。

 

先期改革带来的不便

此次被媒体普遍关注的黑龙江省户籍制度改革，在齐齐哈尔市户政支队户籍管理大队大队长庄跃兰眼里，“与2009年齐齐哈尔市户改基本一样”。

早在2009年，齐齐哈尔就已先于黑龙江省迈出了户改的步伐。

齐政发【2008】48号《齐齐哈尔市人民政府关于印发齐齐哈尔市户籍管理制度改革方案的通知》（以下简称《通知》）中，“改革内容”的第一项就是“建立城乡统一的户口登记管理制度。在全市范围内取消农业户口、非农业户口性质划分，统一登记为‘齐齐哈尔市居民户口’”。

甚至，在齐齐哈尔推行户籍制度改革之前，黑龙江省曾经选取哈尔滨和牡丹江进行试点，“但是，这两个城市并没有推行开，齐齐哈尔就推出去了。”齐齐哈尔市户政支队户籍管理大队副大队长王军说。

自2008年12月19日《通知》下发后，齐齐哈尔市各相关部门就已经开始了换领居民户口簿的动员工作。

为了配合这次户改，齐齐哈尔市加大了宣传力度。除了拉条幅、插彩旗、做展板外，还印发了宣传单，并选取了3个位于农村的派出所，于2009年1月4日，同时举办了居民户口簿首发仪式。

但是，推出去不一定是好事。

没过多久，王军发现，换领新版居民户口簿的家庭开始集中到公安机关开具证明。

“户籍涉及教育、医疗、养老等很多方面，其他部门不联动，反而给老百姓办事造成不便。”王军举了个例子，比如农民要参加新农合，必须先证明户口的农业性质。

新换领的居民户口簿无法体现农业与非农业的差别，但是附着在户口上的相关政策并没有调整，依旧按照农业与非农业差别对待。

“如果国家政策跟不上，户口簿换得太快了，反而使老百姓办事不方便，会增加社会矛盾。”王军说，有好一阵子，齐齐哈尔各个派出所都在忙着给居民开具户籍证明。

“改革后，我们让各个派出所的内勤人员，年年用人工的方式查阅所有变更后的原户口性质，全部一一掰开，当时只能用手工来做。”庄跃兰说。

王军接着说：“现在系统改了，再不改，十年八年后，我们统计的数据也不准了，人工查询毕竟有漏洞。”

在户籍管理部门，除了日常工作量大量增加外，又一个新的问题接踵而至。

当时，齐齐哈尔市公安局要向公安部上报户口登记情况，“一开始上面的意见是按照新的户口登记情况上报，全部都是居民户口。”但是，王军担心一旦报上去了，国家给农民的补贴来不了，“我们办理户口的承担不了啊！”

王军重新请示，最后，还是按照农业与非农业的户口性质上报公安部。

就在齐齐哈尔市公安部门因户改忙得不可开交时，甘南县兴十四镇兴十四村村民于2009年却提出了“非转农”的要求，再次给齐齐哈尔市“户籍制度一元化改革”出了个难题。

 

新农标标杆“农转非”

初到兴十四村的人大多会产生错觉，在这里，乡村的痕迹早已遁于无形，看起来更像是个规划有致的现代城镇。一条笔直的大道从村里穿过，两旁是别具风格的现代化居民小区。很难想象，建村之初，这里“房无一间、地无一垄、树无一棵”。几十年来，兴十四村从当初的“三无村”实现了跨越式发展，早在上世纪70年代，就受到国务院嘉奖，成为黑龙江省社会主义新农村的标杆。

兴十四村的历史可以追溯到1956年。那一年，山东临沂428名农民响应号召，自愿来到甘南开垦北大荒。由于环境太艰苦，条件太恶劣，最后留下来的只有36人，他们成为了兴十四村最早的拓荒者。

2002年，为了使村民过上和城里人一样的生活，兴十四村开始酝酿户口“农转非”。“老书记的思想比较超前，也确实是为老百姓好，所以老书记提出的，大家一般都会支持。”兴十四村村委会副主任王振玲说。

“老书记”名叫付华廷，在村民心里，这位领头人是带领村民致富的关键性人物。

2003年，兴十四村已经是一个经济发达、城镇化程度较高的村，但是根据当时的户籍管理政策，兴十四村并不在政策规定可以进行“农转非”的范围之内。

不过，对于兴十四村提出的户口“农转非”要求，齐齐哈尔市公安局还是在当时进行了细致调研，认为兴十四村可以特事特办，村民户口可以转为城镇常住户口，时任齐齐哈尔市市长也给出了“原则同意所提意见”的批示。

从那时起，除了从事农业生产的6户外，兴十四村293户村民全部转为非农业户口，王守业也因此拥有了两个户口簿。

“按理一人只能有一个户口簿，但‘农转非’时，有的户口簿找不到了，有的因为有顾虑没有上交。”在兴十四村，同时拥有两个性质不同的户口簿的，不只王守业一人。

转为非农业户口的兴十四村村民在村企业工作的，均享有城镇居民养老保险，“自己缴纳一部分，村企业再缴纳一部分。”王振玲介绍。

由于兴十四村的村民先富起来，也率先享受到了与城镇居民同等的社会保障待遇。

当年，将农业户口转为非农业户口，是兴十四村的一次“统一行动”。时隔6年，即2009年，兴十四村的部分村民再次“统一行动”，提出了“非转农”的要求，而彼时正值齐齐哈尔市户籍制度改革启动，兴十四村村民的这次“非转农”也因此搁浅。

 

缘何转回农业户口

“市里已经取消了农业与非农业的户口性质划分，不可能再给他们转回去。”庄跃兰表示，后来经过调查了解到，兴十四村村民要求转回农业户口的原因，大多是想生二胎，计划生育当时在农村的政策是第一胎生女孩的，允许生第二胎，而城市则不允许。村民担心自己的非农业户口会影响到第二胎的生育。

关于这个说法，《民生周刊》记者在兴十四村村委会得到了证实。王振玲透露，当时确实有第一胎生了女孩的，想要二胎，甚至有的已经怀孕，担心被罚。

在村里主管计划生育和妇女工作的王振玲得知村民的诉求后，进行了一次统计。“当时村里一共有323户，其中有四五十户希望转回农业户口。”王振玲透露，这其中也不乏因为担心土地权益会发生改变而提出变更户口性质的。

随着国家对农村的扶持力度不断加大，捆绑在农业户口上的利益也逐渐显现。“农民享有土地承包权并且长期不变，在兴十四村，人均耕地面积18.6亩，今年，一垧（约合15亩）地的年租金已涨到了7000多元，再加上国家补贴，即使什么都不做，这些收入也足够农民生活。”兴十四镇党委书记代友谊坦承。

目前，兴十四村已成为拥有35家企事业的企业集团，兴十四人总结自己成功的经验在于坚持走共同富裕的道路，当然，土地是他们的致富之本。

“老书记甚至冒着进监狱的风险，始终坚持没有分田到户。”兴十四镇主管农业的副镇长任兆宇说，直到现在，每个村民手中都有一个写着耕地面积的本子，却并不具体划分地块。

“我们把耕地统一交给村集体流转，这几年租金一直在上涨。”王守业说。

在黑龙江，兴十四村早已远近闻名，2013年该村实现人均纯收入7.02万元。村民的收入来自几部分：土地流转资金、村企业工作的工资、国家的一免两补、养老金及退休工资。

除了这些，每逢年节，兴十四人还可以分到大米、面粉、豆油、鱼、猪肉等14种村民福利。

也许，这些附着在农业户口上的利益，才是兴十四村的部分村民想要将户口转回去的真正原因。

“过去，有花钱买城镇户口指标的，还有为了孩子上学去外地变为城镇户口的；过去找工作有户口限制，现在，什么限制都没有；教育对流动人口也有政策了。”庄跃兰说。

王军也认为，城镇户口对农民已经失去吸引力。

“农民不愿意把户口改为城镇户口，是个好现象，证明农民有财产意识，权利意识了，这就需要把附着在户口上的利益剥离，不是户口改了权益就改了。”农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐如是说。

早在2009年，齐齐哈尔就已领跑黑龙江省户籍制度改革，开始换发居民户口簿。图/崔靖芳

亟待顶层设计

与2009年先行先试的热度不同，2014年11月1日，黑龙江省率先推出户籍制度改革后，齐齐哈尔却显得冷静了许多。

“我们在等国家的政策，等省里的政策。”庄跃兰说，截至目前，齐齐哈尔市自2009年户改已换领了70万居民户口簿，但除了换个本外，其他的并没有发生改变。

“要改革，一些相关利益都涉及到钱的问题。”庄跃兰表示，当时市里想要彻底改革的决心很大。

2005年，齐齐哈尔就开始为改革做准备，并进行了大量细致调研和考察。“当时，市委和市人大极力推动此事，涉及哪个部门，哪个部门就参与。征求意见时都同意，都签字。”王军说，他参加过好几次市政府常务会，都是由时任市长刘刚主持的。

王军透露，刘市长希望彻底改革，为此，市委秘书处召集各部门在户改前进行了成本匡算。“刘市长比较细，统计数据一点点抠”。

连续十几天，庄跃兰和王军一直呆在市委，经常到后半夜才回家。“涉及到哪个部门就把哪个部门叫过来，最后况算的结果是，想要进行彻底改革，齐齐哈尔市需要为此支付2.4亿元。”

2.4亿对于齐齐哈尔无疑是个天文数字。

“这个数字，别说是黑龙江这样的欠发达省份，即使是发达地区，也是拿不出来的。”王军说，最后，市领导协商决定，先把户口簿换了。

2013年，中国社科院城市发展与环境研究所发布的《中国城市发展报告》指出，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约13万元。这笔钱谁来埋单？

“关于资金配套，现在还没有说法。我们虽然先迈出了一步，也在等待国家拿政策。”庄跃兰坦言。

2009年1月1日，齐齐哈尔户改启动后，公安部调研人员迅速赶到，调研户改情况，希望将好的经验向全国推广。“他们不仅叫来了公安部门，其他涉及到的相关部门一把手统统都被叫来了。”庄跃兰说得很直白，“人家直接就问，户改后，你们怎么办？”

在王军看来，户改对于公安机关来说非常简单，“现在的技术水平都可以达到，无非就是调调机器，换个本。”

“如果国家没有政策扶持，改革将非常困难。黑龙江的经济在全国属于相对落后地区，想改很困难，就看国家的政策能不能协调好。”王军说。

廖洪乐认为，不区分农业与非农业是一个很大的进步，虽然只是变了一张纸，即使隐含在户口后面的权益并没有发生改变，也是很有意义的。如果全部扯平的话，牵涉到国家户籍制度改革的顶层设计问题，必须靠顶层设计来解决。

王军说：“一个地市就这么大的局限性，如果省里改肯定比我们力度大，国家改那力度更大。”

不过，廖洪乐表示，地方政府的探索会遇到很多实际问题，这些实际问题如何解决，这种探索对顶层设计是很有意义的。从过去30多年的改革经验来看，很多都是地方试点倒逼中央改革。底下先干起来，会产生很多矛盾，中央意识到这个问题，然后改了。有些改革成功了，有些改革失败了，但是即使失败了也是有意义的，证明这条路走不通。

对于王守业来说，换不换领新版户口簿，他的户口性质都已被定义，不过，他还是认真地保存好早已破旧不堪的两个户口簿，他觉得只有把这个攥在手中才安心。 本刊记者   崔靖芳   郭铁