德国国家治理的经验与启示

孙来斌

从20世纪90年代开始，在德国学术界，“治理”概念被越来越广泛地运用到法学、政治学、经济学、社会学等各个领域，并通过在前面加上修饰性、限定性词语而衍生出相关概念群，如“全球治理”“国家治理”“地方治理”“社会治理”“社区治理”“环境治理”“经济治理”等。但即便如此，到目前为止，对于“治理”概念仍存许多歧见。柏林赫尔蒂公共管理学院费德勒教授等人认为，由“统治”到“管理”再到“治理”，绝非文字游戏，而是反映出公共政治理念的发展变迁，即从权力的单向度强制行使转变为国家与社会的良性互动，意味着治理主体的多元参与和政府权力的下放。由于受全球化、信息化、城市化等方面因素的推动，德国国家治理现代化得到了很大的发展。同时，由于德意志民族的历史传统、社会现实，德国的国家治理表现出许多独特之处。

德国立法和财政政策助力平衡地区差距，中国也应为缩小地区发展差距支付“平衡成本”

在两德统一后，“新德国”面临东西德经济社会发展不平衡的突出问题，如何解决这一问题，考验着德国政府的执政水平和治理能力。德国政府为此先后出台了诸多举措并取得显著成效。柏林赫尔蒂公共管理学院约布斯特·费德勒教授认为，相关立法和财政政策在这方面起到了重要作用。就立法而言，德国统一后修订的《德意志联邦共和国基本法》规定了国家必须保持联邦内人民生活条件一致性的目标要求。在此基础上，德国政府还修订了《空间规划法》《改善区域经济结构共同任务法》等一系列法律，将促进区域经济的平衡发展作为联邦政府和州政府的共同任务。就财政平衡政策而言，既有财力强的州拿出部分税收捐给财力弱的州的横向财政转移支付，也有上下级政府间的纵向财政转移支付，德国联邦政府60%的投资资金都流向了经济欠发达地区。联邦政府还从1991年开始征收“团结附加税”，主要用于东部德国的重建。此外，联邦政府针对东部一度严重的失业现象而采取全覆盖的失业保障金、救济金政策，以及相应配套的养老金政策，对稳定社会、化解矛盾也起到了积极作用。

德国政府为平衡东西部发展差距而采取的一系列举措，应该说取得了显著成效。较之德国而言，中国的区域发展差距在历史成因、现实表现上有许多不同，但区域发展差距尤其是东中西部发展差距较大却是事实。过大的区域发展差距加剧了落后地区的人才流失、资源枯竭、社会稳定等问题，并产生与民族矛盾、区域矛盾的复杂关联。因此，确有必要以更大的决心关注并解决这一问题，直接地、主动地支付“平衡成本”。“完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。” 可以说，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的这一表述，体现了中央重视和解决这一问题的决心。

德国城镇化发展追求“小即是美”，中国工业化进程应避免“城市病”

德国并非到处是高楼林立、人头攒动的大都市，引人注目的反而是特点鲜明、环境宁静的小城镇。德国城市研究所所长马丁说，德国再城镇化的趋势非常明显，而相对较高的城市生活品质是重要的驱动因素。总体看来，德国的城镇化发展以中心城市为依托，以小城镇发展为重点，形成了一个大、中、小城市协调发展的合理体系。德国有柏林、汉堡、慕尼黑、法兰克福四座人口超过百万的大都市，有11个大城市圈，更多的则是人口在2000-10000人的小城镇。德国城镇化建设遵循“小即是美”的发展思路，产业政策的重点在于中心城市和小城镇。“小即是美”的发展思路，造就了一大批分布均匀、设施完善、功能明确、经济发达的小城镇，既有效避免了“城市病”，又利于实现传统农业型村庄的现代转型。

众所周知，城镇化是工业化发展的必然产物，也是现代文明的标志，是任何国家现代化过程中一个不可逾越的发展阶段。我们可以从德国奉行“小即是美”的城镇化思路中获取有益的借鉴。在我们这样一个拥有13亿多人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。我国农村人口的转移不宜走向大城市聚集的道路，而应该充分发挥小城镇的作用，以此有效避免“城市病”，破解城乡二元结构，实现工农、城乡协调发展。2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出，要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。毫无疑问，沿着这一思路发展，必将探索出一条适合中国国情的城镇化新路。

德国以严法苛律治理环境，中国应多管齐下维持生态

德国的环境治理具有典型的“先污染后治理”特点。一段时期内，德国生态环境遭受工业化和战争的双重破坏，环境污染程度世界罕见，严重影响居民的生活质量和生命安全。从20世纪70年代开始，联邦德国政府开始高度重视生态修复，为此采取了多种手段综合治理环境。其一是采取多层次的环境立法。其中既有特别规定，也有环境单行法以及部门法，此外还有联邦法律体系中与环境密切相关的法律。其二是运用经济调节手段。经济手段包括按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”征收环境税，以及根据《欧盟排放权交易指令》而采取的排污权交易。其三是依靠先进的科学技术。一方面，德国政府依靠先进的生态修复技术，治理土壤污染和河流污染。经过多年努力，终于重现碧水蓝天。另一方面，德国利用先进的生产技术，已经实现了从高投入、高消耗、高污染为主要特征的粗放型生产方式，到低消耗、低污染、高效益、高产出为主要特征的集约型生产方式转变。其四是鼓励多方参与环境治理。德国在环境治理上的成功，在相当程度上源于其已经建立了政府、企业、公众协力参与的良性互动机制。议会和政府通过立法和行政手段，全面领导污染治理；生态组织和相关专家为政府的积极治理建言献策；公众可以直接或者间接参与到环境的立法、司法和执法的各个环节；环保NGO参与政府和企业的有关环保规划，代表公众发声。

生态问题是工业文明的产物。德国采用多种手段综合治理环境，尤其是采取了严格的法律和制度来修复、保护生态的做法，值得借鉴。对于中国这样一个世界上最大的发展中国家而言，如何处理好经济发展与环境保护的关系，是我们必须长期面对的问题，当下环境恶化已经成为制约我国可持续发展的最大“硬约束”。2013年9月7日，习近平在纳扎尔巴耶夫大学谈到环境保护问题时指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。” 这生动形象地表达了中央推进环境治理和生态文明建设的坚定决心。良好的生态环境是最普惠的民生福祉，保护生态环境就是保护生产力，这已经成为全党和全国人民的共识。加强环境治理，促进生态文明建设，要求我们多管齐下，综合治理，尤其是需要像德国人那样实行最严格的生态环境保护制度。

德国施行社会市场经济，效率与公平相互促进；中国也应处理好政府与市场的关系，发挥政府的积极作用

近年来，福利国家制度在西方遇到困境，在德国也引起争议。尤其是在如何看待公平与效率的关系问题上，德国社会争议颇多。大体来看，基督教社会联盟党和资方大多倾向于效率优先、兼顾公平，而社会民主党和劳方大多主张凸显公平、兼顾效率。虽然存在一些争议，但是近年来德国的社会福利制度在坚持社会市场经济传统的同时，大力进行改革，取得了明显成效。德国华人教授协会主席辜学武教授认为，相比瑞典、挪威等北欧高福利国家而言，德国的社会福利政策相对保守，因而懒汉现象较少。默克尔上任以后，力排众议，坚持“2010年议程”改革计划，最终取得成效。在社会保障领域的改革，德国至少比法国领先15年。费德勒教授指出，德国的失业率从2005年的9%左右，下降至现在的6%，其中，东部地区的失业率从先前的20%下降至现在的9%。相比法国的公共财政压力和国债困境，德国失业问题压力小，经济增长质量高，每一点经济增长几乎都可体现为就业机会的增加。

如何看待政府与市场的关系，是一个在世界范围内普遍存在争议的问题。近些年来，以贸易自由化、全盘私有化、完全市场化为特征的新自由主义，在国际上大行其道。在我国，所谓“市场搞定一切”的观点成了许多人的信条。这应该引起我们的反思。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位，确实有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，用意深远。但是，有些人却借机炒作自由市场经济的观点，只讲市场的决定性作用，不讲政府的调节作用。其实，习近平总书记在关于决定的说明中讲得非常清楚：“我国实行的是社会主义市场经济体制，我们仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用。”

德国的“善良教育”从娃娃抓起，中国应加强少年儿童社会主义核心价值观的培育

辜学武、旅德学者周坚结合自己孩子的成长经历指出，“善良教育”的主要内容有如下几点：其一是爱心教育。爱护动物、同情弱者，是许多德国儿童接受善良教育的第一课。德国的学校和家庭会为孩子喂养诸如小猫、小狗、小金鱼之类的小动物，借以培养他们善待生命的意识。同时会组织孩子帮扶残疾人、为非洲饥饿儿童募捐，培养他们的爱心。其二是宽容教育。德国幼童在入园、入学后，教师将宽以待人的原则作为必修课，并通过点滴事例加以体现。同时，反对暴力倾向，教育学生远离暴力影视、游戏，引导他们近善远恶。其三是公平教育。注重从小对孩子灌输社会公平理念，培养他们关于真善美的判断标准。在德国学校当中，若有学生炫富，往往会受到同学的鄙视。辜学武教授特别指出，德国还成立了联邦公民教育中心，各州设有分支机构。该中心原为去纳粹化而设，以民主化、公民化为目标，定期举办公民政治讲座，发放相关书籍资料，组织青少年到世界各地访问，帮助他们远离激进思想。

现代国家治理既需要廉洁高效的政府，也需要善良守法的公民。在这方面，我们可以从德国根据孩子的特点开展“善良教育”的实践中获取宝贵的启示。实现中华民族伟大复兴中国梦，离不开品德高尚、奉公守法的公民。为此，需要在公民道德教育上下功夫，尤其要在培育和弘扬社会主义核心价值观上下大力气。习近平总书记指出，“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面”。 培育和弘扬社会主义核心价值观，要从全民抓起，更要从少年儿童抓起，因为“任何一个思想观念，要在全社会树立起来并长期发挥作用，就要从少年儿童抓起”。

（作者为武汉大学马克思主义学院马克思主义基本理论系主任，教授、博导）

注：本文为国家社科基金重大项目“实现中华民族伟大复兴中国梦的基本问题研究”（项目编号：13&ZD006）的阶段性成果。

【参考文献】

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日。

②中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2014年。