我国城镇化健康状况的总体态势和提升路径

城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，也是经济转型升级的重要载体和途径。面对经济社会发展新常态下稳增长、调结构、促改革、惠民生的多重任务和跨越中等收入陷阱的巨大挑战，为了更好地发挥城镇化的积极作用，当下尤其需要对我国城镇化发展的健康状况进行正确审视和判断。

一、城镇化健康状况的评价标准

根据发达国家城市化的经验教训、城镇化的内在发展规律、新型城镇化的内涵要求，应当从速度适中性、水平适当性、布局合理性、城乡协调性和发展可持续性五个方面对我国城镇化发展的健康状况作出评判。

第一，健康的城镇化是水平适当的城镇化，要求城镇化水平与经济社会发展水平相适宜，既不能过度超前，也不能过于滞后。城镇化是工业化、非农化和经济发展的结果，必须与经济社会发展保持一定量的对应关系，适度同步、协调发展，过度城镇化和滞后城镇化都是不健康的。判断城镇化率是超前、滞后，还是适当，既要看城镇化、工业化与经济发展的相互关系，又要进行国际比较，考察同类国家或不同国家同样发展阶段的城市化情况。

第二，健康的城镇化是速度适中的城镇化，强调速度与质量相协调，即城镇化速度要与经济发展、城市基础设施建设、人民生活水平提高等反映城镇发展质量的指标相协调，既不能太快，也不能太慢，更不能以牺牲城镇化质量片面追求城镇化速度。判断城镇化速度是否适中必须结合城镇化所处的发展阶段，在不同的发展阶段要保持相应的发展速度，该快的时候快，该慢的时候慢，不能错位发展。同时，必须结合城镇化质量，只有有质量的城镇化才是健康的城镇化，判断城镇化速度是否适中，关键是要看城镇化速度与反映城镇化质量的要素是否协调。

第三，健康的城镇化是布局合理的城镇化，强调城镇化要科学规划、因地制宜、合理布局、协调有序，即要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，是以城市群为主体形态、城镇体系合理布局、东中西部地区因地制宜、大中小城市和小城镇协调发展，优化城镇化空间布局和城镇规模结构。我国基本国情决定了我国城镇化既不能是大城市化也不能是小城镇化，既不能是集中型城镇化也不能是分散型城镇化，而必须优化城镇规模结构、集中型城镇化与分散型城镇化相结合、城镇空间布局合理、地区城镇化协调平衡。

第四，健康的城镇化是城乡协调发展的城镇化，强调城镇化和新农村建设“双轮驱动”，形成城乡一体、良性互动的协同发展态势。城乡协调发展是促进城镇化健康发展，缩小城乡差距，改变城乡二元结构，从根本上解决三农问题的根本途径，是我国实现现代化和科学发展的必由之路。城乡协调包括城乡政治协调、经济协调、生态环境协调、人口协调、文化协调、空间协调等方面。

第五，健康的城镇化是可持续发展的城镇化，强调城镇化发展要与人口、资源、环境相协调，即城镇化必须将生态文明融入全过程，实现人口、经济、资源和环境相协调，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展。当前，我国正处于工业化、城镇化和生态文明建设三重任务的叠加时期，城镇化可持续发展问题倍受考验，也尤其重要。

二、我国城镇化健康状况的总体态势

通过对我国35个城市（包括直辖市、副省级城市和省会城市）的城镇化健康状况进行评价和分析可以看出，我国城镇化发展健康状况呈现整体水平不高，城市之间差距不明显，城镇化健康状况在城市行政级别、地区、规模、人口密度等方面的特征十分突出。

一是各城市在城镇化速度、经济、社会、生态各领域发展很不均衡。有些城市在某个领域发展质量很高，健康程度很高，但在另外一些领域发展得又很不够，健康程度很低。反过来，有些城市在某个领域发展质量很差，健康程度很低，但在另外一些领域又发展得较好，健康程度较高。由于几乎所有城市在各领域发展都很不均衡，导致全国城镇化总体健康程度不高，城市之间差距不大。

二是城镇化健康状况具有明显的行政级别特征，行政级别越高、自主性权利越大，城镇化健康程度越高。从城市行政级别看，城镇化健康状况依次为直辖市、副省级计划单列市、副省级省会城市、其余省会城市。究其原因，主要是由于受计划经济体制的影响，城市被划分为不同的行政级别，行政级别越高，自主性权利就越大，可以调动的资源就越多，从而不仅能够保持城市经济的更快发展，也有更大的能力发展社会事业和生态环境保护，结果就造成了行政级别越高，城市规模就越大，城镇化健康程度也越高的独特现象。

三是我国城镇化健康状况呈现东部地区好于中西部地区的区域特征，但地区差异远没有城镇化率的地区差异大。35个城市中，东部城市16个，中部城市8个，西部城市11个，东部地区城镇化健康状况好于中西部地区。从城镇化的水平、速度、可持续发展、城乡关系等情况看，也呈现这种区域特征。但是，城镇化健康状况的地区差异远没有三大地区之间城镇化率的差异那么大。东部地区的城镇化率分别是中部、西部地区的1．30倍和1．42倍，地区差距比较显著；而东部地区的城镇化健康指数分别只是中部、西部地区的1．11倍和1．10倍。

四是城市规模越大，城镇化健康状况越好。35个城市显示的这一规模特征主要是由城镇化的水平适当性、发展可持续性、城乡协调性等发展因素造成的，而根本原因则在于城市规模与城市的行政级别基本上是一致的。如超级城市中的北京、天津、上海、广州、深圳、重庆等6个城市均为副省级以上的全国性或跨区域的大都市。城镇化健康状况的规模特征表明，我国已经形成的以城市群为主体形态的城镇化空间布局基本上是合理的。

五是城镇化健康状况的人口密度特征明显。总体而言，人口密度在0．5万人／平方公里—1万人／平方公里和1万人／平方公里—2万人／平方公里的城市，城镇化健康状况最好；人口密度低于0．5万人／平方公里和高于2万人／平方公里的城市，城镇化健康状况相对较差。这说明只有具有适度人口密度的城市，城镇化健康状况才是最好的，城市人口密度过大或过小，城镇化健康状况都不会太好。

三、我国城镇化健康状况的提升路径

一要加强各城镇薄弱环节的投入和建设。针对城市建设滞后于城镇人口增长速度，尤其是城镇社会建设和生态建设滞后于城镇化进程和城镇经济建设等状况，在未来城镇化进程中，在促进农民进城的同时，必须高度重视城市基础设施建设、重视城市基本公共服务能力建设、重视城市环境保护和治理、重视城市先进文化的教育普及，促进城市经济建设、社会建设、生态建设、文化建设的同步协调。

二要减少行政层级，扩大城市自主权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。首先，可以考虑再增设2—3个直辖市，增加计划单列市数量，扩大省直管县试点范围，加快镇改市步伐。其次，要全面深化城镇经济体制和管理体制改革，减少政府对市场的直接干预，确保市场在资源配置中的决定性作用，明确政府与市场的边界，使城镇化成为一个自然的历史过程。

三要制定实施差别化的区域发展政策。东部地区要以提高城镇化质量和健康状况为重点任务，主要包括尽快完成棚户区改造、推进农民工市民化和城市基本公共服务均等化、加强城市基础设施建设、推进淘汰落后产能和促进产业升级、重视生态保护和生态建设、加快城乡融合和一体化进程等。中西部地区要以推进1亿人口的城镇化，提高城镇化水平为重点任务，包括培育发展1—2个全国性城市群和若干个区域性城市群，加快发展县域经济，着力发展有历史记忆、地域特色、民族特点的宜居美丽城镇，加强道路、交通、管网等城镇基础设施建设，提高城镇基本公共服务供给能力，增强中西部城镇对集聚产业和人口的吸引力和集聚力。

四要以城市群为主体形态，形成大中小城市协调发展的格局。要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展；尤其要继续以中心城市为内核，培育发展全国性、区域性大都市圈和城市群，更好地发挥中心大城市在促进可持续发展、统筹城乡发展方面的示范带动作用。

五要调整和控制城镇人口密度。对于人口密度超过2万人／平方公里的城市，要注意加强城市新区建设和功能区的规划整合，通过城市基础设施、公共服务的均衡布局，控制人口密度；对于人口密度不足0．5万人／平方公里的城市，也要注意通过城市产业发展、功能区的规划布局、城市基础设施和公共服务的重新布局，增强城市的集聚功能和人口密度，发挥城市的集聚效应。