英国政府如何资助慈善组织？

最近，英国一家著名的慈善组织Kids Company（以下称为儿童公司）终止运营事件将这个问题推向了风口浪尖。这为我们了解英国政府在资助慈善组织的实践中所存在的问题提供了一个窗口。而且，现在关于该事件，最近先后出现了两个独立于政府机关的官方报告，分别是国家审计局报告《调查：政府资助儿童公司》⑵以及下议院公共账目委员会报告《政府资助儿童公司》⑶。因此，下面首先介绍一下儿童公司，然后结合上述两个报告以及我国在该领域可能存在的类似问题，对政府资助慈善组织所应当注意的几个问题进行评析，以供国内同仁参考。

当然，探讨的前提是概念的清晰。在本文中所使用的资助是对英文中funding的翻译，泛指政府采取的一切含有资金或财产支持性质的援助手段（例如直接拨款、提供贷款、提供担保等）。其《2006年慈善法》就是大致从这个含义出发来理解funding，而且在上述两个报告中同样使用了funding这一术语。同时，在英国还有拨款（grant）这一表述。下文中儿童公司所获得的资助多数情况就属于拨款。根据国家审计局的解释，拨款是指用于特定目的的一项永久性的资金移转，并且需要根据一系列的条款与条件进行使用。而根据财政部的解释，拨款是指无偿转移支付。可以是现金抑或资本，而政府或欧盟向生产者提供的拨款属于补助（subsidies）。

而对于我们国内的学者与专业人士而言，可能产生的疑问是这里的拨款与合同（contract）的关系是什么？换言之，政府采取拨款形式的资助是否构成公共服务购买合同呢？从财政部的政府账目报告来看，货物与服务购买（purchase of goods and services）跟拨款与补贴（grants and subsidies）是分开计算的。这里，拨款与合同似乎泾渭分明。但是因为目前拨款越来越多地附加有相应的条款与要求，导致实践中与合同的关系日趋暧昧与复杂。而且围绕这个问题，在英国目前并没有明确的答案。根据笔者个人的理解，从我国合同法的视角来看，这个问题似乎无须如此纠结。因为对于不附加任何条件的捐赠行为尚且可以构成合同（捐赠合同）。相应地，对于不附加任何条件与要求的拨款资助行为（传统模式）以及附加相应条件或其他要求的拨款资助行为（在实践中越来越常见）也应当如此。

儿童公司终止运营事件

儿童公司是一家旨在帮助儿童与青年人心理健康的具有独立法人资格的注册慈善组织，由Camila Batmanghelidjh 在1996年创立。作为该组织的创办人，Camila Batmanghelidjh担任该组织的首席执行官长达19年。在她与儿童公司的慈善组织托管人⑷的带领下，该组织从最初伦敦地区的一家小型机构，逐渐发展为英国著名的儿童与青年领域的慈善组织，运营着涵盖大伦敦地区、布里斯托在内的多个中心。

儿童公司在资金上依赖于慈善信托、商业公司以及中央和地方政府的支持。诸如Morgan Stanley、John Lewis等大型企业以及JK Rowling等名人都是该慈善组织资金的捐赠者。另外，儿童公司也严重依赖于政府的资金支持，在2005到2015年间，政府先后资助该组织多达3700万英镑⑸。如果从1996年算起，则至少从中央政府部门获得4200万英镑，从地方政府与彩票发行机构获得400万英镑的资助。

在2013年之前，教育部负责监管针对儿童公司的拨款资助情况，之后由内阁办公室负责。在2013年3月之后，因为该组织不再符合竞争性的拨款资助项目的标准与质量要求，政府对该组织的资助转为通过非竞争性的直接拨款形式。2015年6月，内阁办公室认定，对于该组织的进一步的拨款将不再符合经济效益（value for money）。尽管如此，内阁大臣们依然指令向该组织支付300万英镑，以帮助其重组并确保其长期可持续发展。而儿童公司终止运行之前的短短的16周内，该组织依然获得了730万英镑的政府资助。最终，儿童公司因为财务危机在2015年8月5日终止运营。

在接下来的国家审计局与公共账目委员会的独立报告中，披露出政府在资助儿童公司的过程中存在诸多问题。笔者在这里仅抽象出几个较为根本性的问题进行检视。

问题一：资助决策程序的公正性

政府在资助决策程序上的公正性受到了严重质疑。例如，在资助资金比例方面，国家审计局的报告发现，2008年，儿童公司获得了教育部相关拨款资助项目可利用资金中的20%的支持，而其余的80%则由其他的42家慈善组织分享。另外，在2011年，儿童公司获得了超过任何其他拨款接受方两倍的资助支持。

而在公共账目委员会的报告中，委员会直接质疑中央政府在资助儿童公司上的公正性。其批评中央政府以每年大约400万英镑的金额直接资助其大部分活动区域仅限于伦敦的两个自治市的这一慈善组织，却忽视了国内其他的慈善组织与青年人。而且，从2013年开始，因为该组织不符合竞争性拨款资助项目的要求，政府甚至直接给其开通了绿色通道，转而采取非竞争性的直接拨款方式来支持儿童公司。更有甚者，2011年，工作与养老金部以及教育部还曾临时调派工作人员来监督与支持儿童公司的募捐与组织能力建设。

那么作为国内学者而言，可能要追问的是，为什么儿童公司能够在现行法制架构内直接或间接地获得种种政府优惠与支持，成为政府在慈善组织中的一个宠儿呢？毕竟有别于我国的官办、官营或其他具有官方背景的慈善机构⑹ ，该组织是一个纯粹民办民营的慈善组织。通过上述两个报告以及个人的了解，笔者认为可以归纳为以下几点。

首先，儿童公司本身具有巨大的社会影响力。这一点虽然报告中没有指出，但是我们可以通过其中的只言片语中感受到这种影响力。例如，很多政府部门与儿童公司保持着很好的合作关系。而且，通过浏览英国的网站，我们可以发现儿童公司在媒体中也享有很高的知名度，而且也确实帮助了很多儿童与青年人解决了相关问题。

其次，基于这种影响力，就政府而言，可能出于担心一旦撤销资助会影响到政府的信誉，所以政府决定是否撤销资助时往往畏手畏脚。另外，而与之相关的是，儿童公司往往恰到好处地利用了这一点。根据国家审计局的总结，儿童公司在持续获得政府拨款资助方面形成了一个颇为有效的行为模式：首先游说政府给予一个新的资助承诺，如果遭到拒绝，则直接与内阁大臣与媒体联系，表达不给予资助而导致服务停止的危险后果；接着内阁大臣们就要求下面的官员审议关于资助儿童公司的其他选项；

最后，官员们往往通过一个更为宽泛的拨款资助项目或采取直接拨款方式向儿童公司进行资金支持。一言以蔽之，在英国，慈善组织虽然没有“嫡庶”之别，但却偶尔存在着“会哭的孩子有奶喝”的现象。而这对于资助决策程序的公正性没有任何帮助，反而导致政府被部分慈善组织进行“道德绑架”，而丧失了坚持程序正义的基本要求。

问题二：评估标准的明确性

除了在资助决策程序上存在的诸多问题之外，政府在资助协议中的评估标准也存在问题。虽然，这一问题在两个报告中并未单独论述，但是，在笔者看来，评估标准的明确性问题在儿童公司终止运行事件中也需要我们特别注意。因为，一般来说，在政府采用拨款方式资助慈善组织时，往往附加有相应的评估标准或者说资金使用条件。而这些条件往往构成了接下来政府作为资助方监督慈善组织使用资金的判断标准与基本依据。

但是，正是在这个问题上，该事件中政府的评估标准过于模糊。例如，根据国家审计局的调查报告，政府资助儿童公司的一项重要原因就是确保其将服务输送给弱势的青年人，并将其服务输送的模式复制到全国。从这个角度来讲，政府在一定意义上将儿童公司作为一种创新性的慈善项目实践来对待。应当说，这本无可厚非。

但问题是，正如公共账目委员会所指出的，儿童公司这十多年的实验耗费了政府4200万英镑的资金，但是并没有证据表明除了伦敦与布里斯托之外的其他地区的儿童从政府的投资中获益。而且，其服务具有可复制性是资助的条件之一，但是委员会认为儿童公司并没有发展出可供其他组织复制的技术。然而，作为曾经的儿童公司资助方的教育部却辩解称，教育部的拨款正在帮助儿童公司成为一个领导中心，并且确保将一揽子有益的教育计划传播给服务使用者与提供者。

由此可见，对于服务的可复制性的理解竟然在两个部门之间存在如此大的差异。而在笔者看来，这恰恰说明了政府在制定资助条件之初就没有尽可能地将其明确化。这既使得政府监督儿童公司之类的受助慈善组织的难度加大，同时在一定意义上，也为政府规避监督责任提供了很好的理由。因此，在拨款资助协议中明确资助条件、细化评估标准应当成为政府资助慈善组织过程中的重要一环。

问题三：事中事后监督的有效性

可能有人会对该事件有疑问：是不是因为儿童公司出现问题了，就反推政府肯定监管不力，而其实政府在监管方面一直做的不错？事实上，除了该组织本身长期在财务管理上存在的问题之外，儿童公司关闭的深层原因绝非仅仅是一时的财务困难，以及政府在最后时刻的“见死不救”（不再继续资助）。虽然在2015年6月份，内阁办公室的官员们向内部大臣们建议，对儿童公司的资助不符合经济效益，但实际上，这种担忧或者质疑已经持续多年，然而政府一直处于不作为的状态。例如，早在2002年，政府记录显示，官员们担心该组织的资金流动与财务可持续性存在问题，而且其他组织所提供的服务比儿童公司更符合经济效益。

除此之外，政府在监管儿童公司时，更多地依赖于该组织的自我评估而非外部审查。例如，教育部在2013年之前负责对儿童公司使用政府资金情况的监管，但是在2011年之前，教育部只有极为有限的关于监督活动的记录。在2011年到2013年之间，教育部要求儿童公司按季度提交进展报告，但是这些报告并没有经过独立的审核，也并没有触及到拨款资助协议（grant agreements）中所确定的成果事项。事实证明，这种一味采取自我评估的监管策略很难保证监督的有效性。⑺ 

而且，笔者认为，这种监管不力的情况也与上文所提及的资助决策的公正性存在很大关联。虽然政府官员对于其在监管儿童公司方面的措施进行各种辩解，但是，政府的多年来的整体表现呈现给外界印象却是对于儿童公司在使用政府资金方面出奇的放心。这可能与儿童公司本身的社会影响力与知名度有很大关系。这对于我们的启示意义在于，即便是对于一些知名度高、社会信誉好的慈善组织，政府在进行资助时也应当一视同仁，进行统一监管；否则一旦暴露出问题，就会较一般组织造成更为严重的社会负面影响，损害慈善部门整体的公信力。

结语

政府的开支都是纳税人的钱。因此，除了极其特殊的情况，任何一笔公共开支都应当尽可能地保障决策程序的公正性，评估标准的明确性以及事中事后监督的有效性。这对于政府资助慈善组织的情况尤其适用。事实上，以《1601年慈善用益法》为标志，英国正式开启了慈善法制发展的序幕。目前无论是在成文法还是判例法方面，英国都已经较为完备，建立了十分系统全面的慈善法制。而且英国在政府资助慈善组织方面也已经具有悠久的历史。但是，慈善立法的先进性与政府资助慈善组织方面所积累的经验依然无法阻止诸如儿童公司之类的少数慈善组织存在对政府拨款资助的不当管理或使用。

因此，对于正处于慈善立法进程中的中国而言，下一步慈善法制发展的重点可能是更为细致的具体制度建设与实践。尤其是在政府资助慈善组织方面，只有将法律所确立的一般性规则落实为现实有效、运行良好的制度，而非让个人好恶影响对具体事项的决策、执行与监督，才能真正更好地解决其中的问题。换言之，只有围绕政府资助慈善组织的各个方面建立更为有效的具体制度并在实践中落到实处，才能在最大限度内解决道德风险，保护慈善部门的社会公信力以及纳税人的合法权益。从这个角度来讲，本文所探讨的几点问题权当抛砖引玉。真正的进步需要立法机关、行政机关、慈善部门、媒体、社会大众等各方力量共同持续的努力方可实现。