制度创新定乾坤——四谈上海自贸试验区

自由贸易园区是国际通行的相关制度的创立者和政策的制定者，它既是政策创新的先锋，也是制度创新的沃土。制度创新是自贸区促进功能创新的拔本塞源之策，亦是“自贸试验区建设的生命力所在和成败关键”。

自贸区以满足企业需求,“加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式”为目标，坚持“彻底放开不该管的、坚决管好该管的；宽松进入、严管过程、严控风险”等原则，破立并举，将简政放权与强化过程监管相接合，在政府管理由前置审批为主向备案管理为主转变，由进口把关为主向运营过程监督为主转变，由直接监管为主向间接监管为主转变，由政府监管为主向政府与社会齐抓共管转变，由分散执法为主向集中执法为主转变等方面进行了有益的探索，有效地促进了政府职能更多地向制定市场规则、维护市场秩序和服务市场主体转变，释放了市场活力，有力地促进了国际投资和服务贸易功能的拓展，为全国提供了可资推广的经验。

建设开放透明的投资准入管理制度

以投资准入负面清单及政府行政正面清单为突破口，以审批制改备案制为抓手，简政减权、限权放权，简化事前准入程序、减少前置审批事项、降低企业进入门槛，初步建立了更加开放、透明、规范、高效的投资准入管理制度，促进了从“重进入审批”向“重过程监管”转变。

一是对外资准入实施负面清单式管理。负面清单是全球70多个国家和地区普遍使用的外资准入管理方式，也是TPP及TTIP等特惠贸易投资安排的前提。它只列举禁止和限制外资经营的领域，告诉外商哪些领域不许进入、哪些领域可有条件进入。

在负面清单之外，外资依法享受与国内投资同样的经营权力，即国民待遇。负面清单重在“保障私权”，即“法不禁止即自由、法未限制即合法”，是管理理念和管理模式的重大改变。上海自贸区成立当日发布了负面清单，建立了相应的备案体系，率先在全国对外商投资实施负面清单加准入前国民待遇管理模式，对负面清单以外领域的外资项目由核准制改为备案制（自今年6月17日起，在全国范围内，国家发改委将外资项目由全面核准改为有限核准和普遍备案制，并试行国民待遇）。至4月底，新设外资企业862家，94%通过备案方式设立。

二是对境外投资实行备案制管理。对不涉及境外证券投资、不危害国家安全、中方投资不超过3亿美元（全国是10亿美元）以下的境外投资项目实施备案管理。企业在5个工作日内就可拿到境外投资项目及境外投资开办企业备案意见（证书），然后直接申请换汇并投向境外。截至4月，已完成21个境外股权投资项目,投资额近9亿美元。其中，弘毅投资在7个工作日内完成了向境外投资1.86亿元收购PPTV的项目备案及外汇指标审核备案工作。此前，该项目需报国家发改委、商务部、外管局等进行事前审核，一般需要约6个月。

三是国家有关部委在自贸区取消或下放了许多行政审批事项。中国人民银行等简政放权，探索准入前国民待遇和负面清单的金融管理模式，对负面清单以外的领域取消前置核准，实行备案制。保监会简化行政审批，将区内保险支公司高管人员任职资格、上海地区航运保险机构在区内设分支机构等事项由事前审批改为事后备案，备案权下放给上海保监局。

交通部取消了对雇佣外籍船员的审批等事项，改为向上海海事局备案。工信部将外资经营增值电信业务的审批权下放给上海市通信管理局, 合并审查环节,审批期限由5个月缩为2个月。

国家外管局取消了对外担保和向境外支付担保费、境外融资租赁债权的审批，将经常项目收结汇及购付汇单证审核下放由银行办理。国家质检总局将区内进境动植物源性食品的检疫终审权下放给上海检验检疫局。上海海关将区内从账册备案到核销的10项38次审批减少为5项14次审批。

四是政府行政权力清单管理。公布了政府行政权力清单，“凡清单以外，一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项（李克强）”。它是“规范公权”的正面清单，意味着政府行政行为“法无授权不可为”，将权力关进了笼子、放进了玻璃房，限制了政府的自由裁量权,提高了行政透明度,减少了“暗箱操作”和权力寻租的可能。同时，建立了相对集中的行政审批制度，由管委会集中行使市级行政审批权和处罚权，减少了行政成本，提高了行政效率。目前，广东、浙江等已按国务院要求建立“权力清单”制度。

五是工商登记制度创新。实施了注册资本认缴制及“先照后证”登记制，降低了企业的准入门槛，提高了资本流动性。将各类营业执照改成统一的国际通行证照样式。工商对企业设立登记实施 “一表申报、一口受理、并联办事、综合办理”，内资企业及备案的外资企业在4个工作日内可一并取得备案证明、营业执照、机构代码证和税务登记证（此前需跑4个部门、耗时29天），创造了良好的创业环境。国务院已印发《注册资本登记制度改革方案》，推广自贸区的经验。

建立严格有效的事中事后监管制度

事中事后监管制度是政府管理方式创新的关键。它通过建章立制，及时有效地掌握市场主体的实际运营状况，防控风险，保障市场秩序，营造公开透明、统一开放、竞争有序、安全便利的国际化、市场化、法治化的环境，有效引导和规范市场主体的行为。

一是强化利用法律法规手段监管。国家调整了《中华人民共和国外资企业法》等3部法律、15部行政法规和3部国务院文件的部分规定，终止了32条行政审批措施。国务院印发了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，中国人民银行等国家13个部门出台了近30个规范性文件。上海市停止实施《上海市外商投资企业审批条例》等地方性法规，制定了《中国（上海）自由贸易试验区条例》（已通过人大二审，待表决）等10多个地方性法规。这些都为依法监管提供了更加完善的法律依据。

二是强化利用信息公开制度及社会信用制度管理。详实的企业年度备案信息、有效的企业信息公开披露与信息共享制度、高效的信用管理制度是事中事后监管的主要手段。一方面，自贸区取消了企业年检制度，推行了企业年报公示制度，要求企业按规定时限向工商管理机关报送年度报告，并通过工商局的企业信用信息公示系统进行公示，监管部门利用这些报告加强事中事后跟踪和监管。同时，推行了企业经营异常名录制度，将未按期公示年度报告的企业载入经营异常名录，向社会公示。正在与全市社会公共信用信息服务平台对接，尝试发布企业与经营者信用污点报告，实施信用“负面清单”管理。

三是强化利用风险分类分级手段监管。第一，对可能产生较大风险的业务领域，进行更为审慎或严格的管理。例如，中国人民银行对风险较大的试验区分账核算业务进行特别的风险审慎管理。海关对贸易管制范围内的货物给予重点监管，对其他货物则促进高效便捷流转。

第二，根据企业和经营者的诚信纪录进行分类监管，对于诚信守法的企业采取抽查等相对宽松的监管，对于诚信度差的企业进行严格监管。例如，海关对52家高资信企业实施了“担保验放”等便捷措施。

第三，银监局及外汇管理局等部门强化了对区内机构的行为监管，加强了非现场监测分析、宏观审慎管理、跨部门联合监管、日常现场核查检查。

第四，建立风险应对机制。上海海关建立了贸易风险中央监控平台和风险监测预警机制；检验检疫局利用区内“国家进出口工业产品风险信息监测分中心”进行风险信息采集、识别及处置，建立了进出口工业品质量安全约谈机制、出口工业品退货追溯调查制度和境外通报调查制度。

第五，建立了配合国家有关部门进行外资国家安全审查及反垄断审查的工作制度和机制。

四是强化利用社会力量参与市场监管。在强化行业协会参与管理方面，保监会允许保险行业协会作为条款报备主体，同样的产品由航运保险协会报备一次，会员公司可自主使用，避免了多个公司重复报备同一产品的情况。在强化企业或机构责任方面，上海银监局要求区内银行做好对业务的风险自评，确保相关风险管理流程和管理能力的有效性，向监管部门提交相关风险自评报告；银行必须与自己任命的高管签订切结书，如出现问题要承担责任。在强化第三方专业机构参与管理方面，上海海关引入会计师事务所及审计师事务所协助海关保税核查、稽查验证，引入船级社对制造、改装、维修集装箱车厢进行行业认证等。上海检验检疫局按照“合格假定加责任追究”的思路，采信第三方检验机构对进出口工业品质量安全法定检验的结果。

五是建立联合监管和协同服务制度。充分利用信息化手段，建设政府部门间的监管信息共享和服务机制，推进协同和联合监管及执法机制制度。建立市场监管综合执法体制、集中的行政执法及处罚体制和机制，综合评估制度等。例如，建立专利、商标、版权管理合一的知识产权保护机制。

建设便利化的贸易监管制度

按照“一线（自贸试验区与国境外）逐步彻底放开、二线（自贸试验区与境内区外）安全高效管住、区内货物自由流转”的监管模式，口岸监管部门进行了一系列管用有效的制度创新，有力地促进了加工贸易的转型升级和服务贸易功能的不断拓展。

一是联合监管和协同服务。海关与检验检疫部门联合实施了“一次申报、一次查验、一次放行”试点。6月4日，我国第一个“国际贸易单一窗口”试点运行，中国出版对外贸易总公司进口的12箱瓷砖在洋山“单一窗口”一点录入，同时完成了海关和检验检疫申报。TITAN号货轮通过“单一窗口”实现了海关、检验检疫、边检及海事部门对船舶出港手续签注一体化及无纸化放行。

二是海关构建法制化、信息化、智能化、便利化、安全化的监管模式。以促进通关便利化为核心，实施了20多项制度创新措施。例如，“货物凭舱单信息先进区后报关”在捷开依物流等47家企业试点，使通关时间缩短2到3天，物流成本减少10%。“企业自选运输工具在区内运输”为企业节约2小时，每辆车节约运输成本200元。“加工贸易工单式核销、批次进出及集中申报”为产品检测维修业务节省了大量的担保费，减少了繁琐的核销手续。正在探索按照货物状态分类监管的制度。

三是检验检疫推行“进境检疫，适当放宽进出口检验；方便进出，严密防范质量安全风险”的监管模式。围绕“一线检疫、二线检验”，推出了23项制度创新措施。例如，对“一线”进出境货物实施进出境检疫和重点敏感货物检验制度。可在货物入境进区或在区内仓储时进行预检验，实施核销放行，使货物进境通关时间缩短50%以上。“通报通放、即查即放、快检快放”已经推广到全市85家企业。

综上所述，自贸区围绕功能拓展这个核心，把防控风险作为重要底线，重点突出与国际通行规则相衔接，通过向企业要需求，向国际通行规则要标准，向政策和制度要功能，向改革要动力，向市场要活力，向政府要环境，“大胆闯、大胆试、自主改”，取得了丰硕的制度创新和政策创新成果，大大推动了国际投资与服务贸易等功能的快速拓展。（上海财经大学自由贸易区研究中心研究员 武伟 董静）