新型城镇化需回归人的需求和权利的多样性

如果说城镇化初期的主要任务是推动工业化和提供非农就业机会，当前我国城镇化进入中后期则面临新的挑战和新的任务。在当前的农业生产率水平下，农村剩余劳动力很快会被基本吸纳，人口年龄结构变化的劳动适龄人口比重和总量都已经下降，刘易斯转折点已经出现，因此我国城镇化发展需要从“重视非农化的城镇化”过渡到“重视市民化的城镇化”。也就是说促进进入城市的农民工逐步市民化和实现社会融合，从而促进城市内部的社会整合，促进他们在城市稳定就业和长久居留下来，通过流动人口市民化保障流动人口的社会权利，并因此构造出新兴中产阶级，推动生活方式变化和消费发展，并支持经济产业和社会生活的进步。

对城镇化成本以及对公共财政压力的担心是在城镇化过程中推进市民化的重要阻力。地方政府总是认为市民化造成的公共财政压力太高，需要强调中央和地方的责任分担和区域间共同承担，在相互推诿中导致市民化发展越来越显得滞后。实际上移民本身对于城市发展的贡献总是远大于所谓的财政成本。例如笔者最近按照国家发改委八种基本公共服务的口径，衡量了上海和长三角地区由于外来人口迁入对基本公共服务均等化所带来的财政压力。即使是在移民数量较高和基本公共服务标准较高的上海，对外来人口实现基本公共服务均等化的财政支出占GDP的比重也就比现在增加5.6%，其他城市一般也就是2-3%左右，可以说对多数中小城市基本不存在太大压力。因此城镇化发展需要企业、社会和政府共同承担责任，需要中央政府和地方政府、流入地和流出地共同形成合力，但主要还需要强调观念转变和公共财政体制的深化。政府公共财政和公共预算需要更广泛地包容包括稳定居住在城市的外来移民的具体需求和共同参与，通过渐进性的改革，市民化的推进、户籍制度和有关福利制度的改革才能真正找到推动的意愿。

重视以人为核心的城镇化，意味着对城镇化的观念转变。新型城镇化是从“以物为核心的城镇化”过渡到“以人为核心的城镇化”。以往我们的城镇化重视经济增长和GDP、重视土地利用转变和造城运动、造楼运动，甚至是见物不见人的。以人为核心的城镇化的关键是关注城市中生活的人的福利，人的福利和幸福才是城镇化发展的真正目标。应该说，城镇化从来就是会带来福利提高的，城镇化从来就是会伴随着死亡率的下降和预期寿命提高、教育进步、卫生健康和环境事业的建设，各种集聚经济和规模效益都会促进人的福利的进步。但是也不应否认，过分重视经济增长、重视物的建设，而如果忽视了人的需求和人的利益，就会对城镇化带来偏差，而带来人民群众的利益损失和福利损失，带来污染增加、社会利益冲突的不利局面。因此以人为核心的城镇化需要在经济增长的基础上，同时重视并更加强调社会发展、文化进步和生态环境改善，实现综合性发展，并因此使“城镇化让生活更美好”。

重视人的利益和福利，应该体现和落实在具体城市的发展规划和战略定位中。在经济之外，对社会、文化、生态、和对城市正义等等的重视应该成为新型城镇化的基本理念。例如上海过去的城市目标定位是建设“四个中心”，这主要还是一个经济性城市，现在上海在建设面向为未来30年的全球城市，尤其需要将提升人的幸福和良好社会的构造确立为城市发展的定位，将人的生命、生活、生态与城市功能的再构造作为城市发展的更高追求。

以人为核心的城镇化同时强调，人口实际上是城市发展的动力。城市人口，包括大量的移民才是城市发展和创新的动力。在这个意义上来说，移民不仅不是城镇化的成本，实际上是城市发展的根本动力。我们用总人口中城镇人口比重来衡量城镇化，似乎城镇人口是城镇发展的结果，实际上这些人口才是城镇化的原因。包括移民在内的人的努力才是城镇化发展的根本动力。对于创新型城市的建设，并不只是意味着高新技术产业发展和高技术人才集聚，实际上即使是生活在城市底端的人口在所在的社区创造出其社会经济的新空间，按照他们富有特色的地方文化创造出生机勃勃的社区，本身就是一种底端性的城市创新，并构成一个伟大城市成长的基础。城镇化的发展离不开人本身，新型城镇化尤其需要强调城市居民的活动和对城市规划和建设的参与。现在城市发展重视建高楼、建大厦、建广场，我们的城市规划往往在图纸上画得很漂亮，很具有美学主义，但不少是专家、政府拍脑袋式的规划，真正与其生活关联的社区居民是怎么想的，他们如何更好地参与城市规划和发展，还显得相对不足，这也使得不少城市规划和城市建设与城市居民的生活形成相互疏离。

现在，对城镇化的理解往往都是宏大叙事，讨论城市人口数字的提高和城乡结构的转变。以人为核心的城镇化实际上的目标还在于“解构城镇化”，把城市化落回到人的本身。城市化落回到人的本身，是强调人的多样性和人们的具体活动、强调不同个体的具体需求，这才能够真正理解城市对于人的意义，理解人类活动对于城镇化过程的塑造。我们可以看到城市化是人口进入城市，同时也是部分人口离开城市返回农村和转移到其他中小城市的过程。不同人口的迁移和居留行为是不一样的，不同人口的需求也不一样。不是所有人都想在城市中永久居留下来，不是所有的人都想去大城市，也不是所有的人都想去东部城市，而且不同时期和不同区域的人的行为特点是不一样的。城市化影响城市人口的生活，也影响农村人口的生活，典型的就是带来农村的空心化、出现日益严重的留守儿童、留守妇女和留守老人问题。因此落实以人为核心的城市化，需要回归到人的需求的多样性，回归到人的利益和权利的多样性，从而真正聚焦于城镇化过程对不同群体的影响，并在城镇化过程中实现具体个人的利益福利和发展追求。(作者：复旦大学社会发展与公共政策学院教授　任远)