城中村”改造难题及解决方案

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我国城镇化进程起步虽晚，但发展迅速。与此同时，城镇化进程中的一些问题不断凸显，影响城镇化进程和社会经济稳定。“城中村”改造关系到城市发展整体质量，是我国城镇化过程中较为突出的问题。只有对“城中村”改造过程的各种难题进行深入分析，才能找到适合我国国情的“城中村”改造路径。

政府在“城中村”改造中面对的难题

按照不同改造主体，“城中村”的改造模式可以分为政府主导型、开发商主导型和村集体主导型。三种模式虽互有差异，但政府所面对的主要难题是相同的，即如何平衡不同利益主体的物质利益和解决现行制度与改造现实之间的冲突问题。具体来说，包括如下难题：

多方利益主体参与，基层政府统筹难。在政府主导的“城中村”改造模式中，政府主要负责规划工作。在平衡村民和开发商之间利益时，既要让开发商获得一定的利润，又要对拆迁的村民进行合理安置，因而容易成为多种矛盾的焦点。从现实情况看，村民在得到赔偿后，为获取更多利益，往往寻求途径参与“城中村”改造项目。当诉求无法实现时，便会采取政府上访、阻拦施工等方式表达宣泄不满情绪。在开发商主导的“城中村”改造模式中，村民既不能从参与项目建设中获利，也不能参与住房建设的规划和设计，只能被动选择开发商提供的若干方案。政府一方面要按照城市规划保持适度的容积率，另一方面，在优先城市发展和完全依赖社会资金的情况下，只能降低村民居住舒适度的标准，造成村民对政府改造工作的不满。通常情况下，区级政府往往采取提高容积率的做法来平衡各方利益，但却带来土地开发强度过大、建筑密度过高、人居环境较差、基础设施承载过大和城市景观欠佳等系列问题，影响城市发展整体质量。

改造现实困难多，政府后续监管扶持难。“城中村”居民在拆迁前每月均有较为稳定的房租收入，对他们而言，等待回迁时间越长，房租收入损失就越多。为了缩短回迁时间，政府允许开发商在建设安置房时在符合规划、消防要求的前提下，先行动工，后补手续。这一做法虽减少了部分安置压力，但却未能形成完整的审批监管程序，致使部分开发商擅自调整规划方案，造成住房品质难以保障、回迁时间无法确定等问题。另外，手续不全的改造项目因无法通过听证，享受不到商务部门政策上的扶持和优惠，给改造项目带来难题。部分项目开发商为了获得更大利润，在建筑安排、小区绿化和环境建设等方面多以最低标准进行建设，留下建筑质量安全隐患。

开发企业融资渠道有限，政府融资平台搭建难。目前，国内“城中村”项目开发较为常见的融资渠道有银行贷款、信托融资“建设—移交”等方式。这些融资方式普遍存在融资平台较低、融资渠道较窄、融资成本较高且规模受限等问题。同时，先行安置政策也给开发企业带来较大经济压力。据调查，大部分开发企业的安置房建设资金较为紧张，随时可能出现资金断链的风险。实际操作中，部分开发商无法一次性向村民支付拆迁赔偿款，便以20%至30%的年利息向村民进行借贷，一旦开发商资金断链或信用失范，便会引发影响社会稳定的群体性事件。

村民转变为市民，政府面临新难题。现行的“城中村”改造工作虽然坚持有形改造与无形改造相结合的方式，将村民纳入城市居民社会养老、医疗保障体系中，但因缺少相对稳定的收入来源，无法有效保障村民在拆迁后的生活。在现实工作中，政府较多关注的是补偿金是否偏低，是否准时足额发放到村民手中等问题，较少关注村民如何合理支配补偿金。据调查，部分村民在凭借拆迁补偿富起来后，抛弃了原有的致富模式和社会观念。近年来，因拆迁安置款引发的财产纠纷、家庭纠纷也在大幅增长。“城中村”改造之后，如何转变村民身份，使其真正融入城市生活，成为政府面临的新难题。

“城中村”改造解决方案

推进“城中村”改造要实现建筑形态改造与社会形态改造的有机结合，以人为本，科学规划，可持续推进我国城中村改造。

打破行政区划藩篱，实现多种安置并行。按照“政府主导、区域统筹”原则，建议在今后“城中村”改造建设中，采取“大分散、小集中”的安置方式，依据改造村庄实际特点，因地制宜，将原址安置、异地安置、合并安置等方式相结合，必要时可打破行政区划限制，跨区域安置村民，确保村民利益的实现。

拓宽融资渠道，加大监管扶持力度。首先，逐步完善城改项目手续，对安置先行的城改项目进行联合预审。其次，对房企的资质和实力进行前期审查；对部分高息借贷的房企，要跟踪调查；对违法建设的房企，要加大处罚力度。再次，扩大区级政府融资平台，加大银企合作力度。最后，前置商业网点规划听证程序，积极扶持城改项目，吸引更多优质商家和社会资本。

村民有序参与建设，实现多方互惠共赢。有序引导村民参与“城中村”改造附属工程建设，变村民的被动拆迁为村民的主动建设，丰富村民参加“城中村”建设形式，让广大村民在主动建设中真正感受到“城中村”建设的意义；畅通村民诉求表达渠道，有疏有堵，正确对待村民的合理诉求，推动城改工作顺利进行，实现互惠共赢。

大力加强教育引导，确保真正融入城市。积极教育引导村民培育正确的财富观、就业观，大力支持村民自主创业和发展实体经济；给予村民职业培训、专业指导以及税费减免等优惠政策，积极帮助村民提高劳动技能；通过集中归并、资产量化、统一经营等形式，变村民为股民，实现集体资产产权变股权，让村民持久合理地分享到城镇化过程中土地增值的收益，真正融入城市。

（作者：西北大学经济管理学院　周慧光）