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垄断行业价格监管,顶层设计出炉

来源:人民日报中央厨房2017-09-06 16:12:51 顶层 价格 行业

市场经济下,政府部门还需要给一些商品和服务定价吗?答案是肯定的,比如一些垄断行业与国计民生密切相关,价格肯定不能由着企业,还得考虑上下游企业成本和对百姓生活的影响。在市场对资源配置起决定作用的同时,还要更好发挥政府作用,这可是件大事!

近日,国家发改委出台《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》,就是针对垄断行业的产品和服务定价进行规范,这也是我国首次对垄断行业科学定价进行顶层设计和系统谋划,可以说,今后一个时期垄断行业的价格监管有了重要遵循原则。

“准许成本+合理收益”为核心,垄断行业定价制度框架初步建立 

经过30多年的市场化过程,我们国家目前97%左右的商品和服务定价已经放开,那么剩下这3%的范围内,就包括提供基础性、公益性产品和服务,与国计民生密切相关,对促进经济社会发展、保障人民群众生活具有重要作用的垄断性行业。

就我国现阶段而言,需要政府干预价格的,主要是铁路、供电、供水、供暖等具有自然垄断性质的公用事业和医药行业。

国家发改委市场与价格研究所研究员刘树杰认为,从经济学角度分析,价格是否需要监管,要同时具备市场失灵和关乎公共利益两个条件。在这些自然垄断行业,首先独家经营比竞争更有效率,竞争反而会导致高额的资产废弃。但独家经营也导致了对市场的垄断,经营者有条件通过提高价格而不是效率获取利益,同时水电热气等行业也与公共利益密切相关,可以说两个条件都具备。

因此,国家要进行价格监管来保障消费者的正当权益,这也是国际上的通行做法。“简而言之,对垄断行业进行价格监管的目标,就是要让消费者以尽可能低廉的价格获得可靠的产品和服务。”刘树杰说。

价格监管管什么?“跟价格有关的都要管,比如准入、质量、财务、投资等等,但是监管的核心是成本,成本监审也是价格监管的基础。”刘树杰说,目前我国已经初步建立起以“准许成本+合理收益”为核心的垄断行业定价制度框架,并且在输配电、天然气管道运输、铁路客运等重点行业已经先后出台了定价办法或成本监审办法。

现代价格监管理念,是上世纪90年代才在中国生根发芽。当前我国垄断行业经营成本不够透明、价格形成不够合理的现象还比较突出,成本监审制度不够完善、覆盖面还需扩大,监管能力有待进一步提升,监管的科学化、精细化水平还需提高。

虽然起步有点晚,但相关进展还是很快的。目前,我国已全面完成省级电网输配电价改革,核减成本比例达14.5%;已完成天然气管道运输定价成本监审,核减成本比例达16%;一些城市还开展了供水定价成本监审。

未来一个时期对各个垄断行业的监管改革,《意见》给出了明确的时间表:2018年完成跨省跨区专项输电工程和区域电网输电价格改革,2018年底前各地要建立起天然气输配环节定价办法、成本监审办法,2017年底完成铁路普通旅客列车运输价成本监审工作,2020年前居民供水供气供热成本监审办法、定价办法实现全覆盖。

同时,近期也将加速清理规范垄断行业经营服务性收费,取消违规不合理收费,推动降低偏高收费标准。最终,到2020年,网络型自然垄断环节和重要公共事业、公益性服务行业定价办法、成本监审办法基本实现全覆盖,科学、规范、透明的垄断行业政府定价制度基本建立。“改革最终的目标就是更好的市场、更好的政府。”刘树杰说。

成本监审、约束与激励、公开透明是价格监管关键词

都说监管是更难的改革,垄断行业要建立科学、规范、透明的政府监管制度,要攻破哪些难关?

“最难的就是监管的核心,成本监审。” 刘树杰说。此次《意见》也将严格成本监审作为首要的重点任务。就拿输配电的成本监审为例,就有折旧、运行维护成本、人力成本、财务成本等等,哪些费用应该计入成本,权重参数怎么设定,操作起来专业性极强。

“不进行成本监审,就不知道成本有多高,但监管者对企业真实成本的掌控是有限的,消费者知道得就更少,信息不对称是成本监审的难点。”刘树杰说,通用会计准则的成本分类,是不能为政府定价提供基础的,因为通用会计制度只能看出是否合法,却看不出是否合理相关。我国成本监审的基础、企业的成本核算体系并不完善,监审过程中除需要等待企业提供相关数据外,还要耗费大量时间按照规定重新进行归集整理测算。

同时,企业配合监审的主动性也并不强。据国家发改委相关负责人介绍,监审后核定的成本往往低于企业报告的成本,预期成本监审结果不利于企业,少数企业会拖延时间或提供不完整资料。“去年对某省级电网输配电成本监审时,监审组实地审核一个多月后,企业仍未提供科目余额明细表、人员缴纳‘五险一金’等资料和开放固定资产台账明细的查阅权限。”国家发改委从2014年开始开展电网公司输配电成本监审,今年上半年完成首轮省级电网的输配电价改革,难度可想而知。

更进一步看,健全定价机制要求更高。“科学的定价机制不仅包括约束机制,还要包括激励机制,也意味着监管要更加精细化、系统化。”刘树杰说。《意见》也明确了这一点:在准确核定成本基础上,要科学确定投资回报率,合理制定价格水平,促进企业获得合理收益、消费者合理负担,同时,充分发挥价格机制的约束、激励作用,通过制定上限价格、标杆价格等办法,引导垄断企业主动开展技术创新、改进管理,降低生产经营成本。刘树杰表示,目前我们制定的一些定价办法中已经有一些激励机制,比如激励企业降低财务成本等。

此外,如何“监管”监管者也是需要进一步探索完善的问题,这也是普遍的世界性难题。《意见》将公众参与和信息公开作为规范政府定价行为的方法,要求严格执行并实施成本监审、风险评估、专家论证、公众参与、集体审议等定价程序,要求政府定价机构制定和调整价格应当公开成本监审结论,提高定价透明度。刘树杰认为,“总体上看,权力制衡与法制, 仍是'监管'监管者的基本途径。” (人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 朱剑红 赵展慧)

(责任编辑:罗芳菲)

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