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未成年人权益保护五年成效显著

来源：中国青年报2017-10-12 09:46:39

未成年人是国家的未来、民族的希望，关系着中华民族伟大复兴和亿万家庭幸福安宁。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视未成年人的健康成长。习近平曾寄语全国各族少年儿童，美好的生活属于你们，美丽的中国梦属于你们；他还曾叮嘱，要关心留守儿童，完善工作机制和措施，加强管理和服务，让他们能感受到社会主义大家庭的温暖。

2013年11月12日，在十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出要“健全…困境儿童分类保障制度”，“困境儿童”一词第一次被写入国家最高层次的政策文件，成为重要的政策用语。

如今，十九大召开在即。回望过去的五年，我国在未成年人权益保护领域，推出了卓有成效的政策，制定完善了系列法律法规，构建起日益完备的协调保障机制。

2015年1月19日，习近平来到鲁甸县小寨镇甘家寨红旗社区过渡安置点，走进儿童活动室，同孩子们玩游戏。新华社记者鞠鹏摄

家长严重不称职法院可剥夺监护权

生于1999年的湖北女孩玲玲，经历了生母去世与继母离异的变故，13岁开始遭受亲生父亲多次性侵。从报案后不堪压力喝敌敌畏自杀被救，到走出心理阴影刻苦学习，如今的她取得了优异成绩并当选为校学生会的干部。

生理、心理和亲情关系遭受重创，玲玲为何能重新站起来？命运蜕变背后，是国家成为了监护她成长的“父母”。

2014年12月,民政部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》, 第一次明确了依法撤销监护人监护资格的条件,细化撤销监护人资格的监护侵害行为标准,明确撤销监护人资格的诉讼程序。

“撤销监护权的法律条款已经存在了20多年，但几乎从来就没用过，《意见》激活了这一条款，是很大的进步”，上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙教授在接受中国青年网记者采访时说。

依据《意见》，湖北省利川市人民法院判决撤销玲玲父亲对女儿的监护权，指定利川市民政局作为监护人。此外，当地法院将挽救玲玲的前途作为工作重点，每年为她额外申请5000元司法救助款，办案法官主动对她的心理及生活进行疏导、关怀和鼓励。政府部门与司法机关的悉心监护，对玲玲扭转自身命运起到了强大的支撑作用。

2016年10月，四川省叙永县后山镇河源村，一位父母均在服刑的女童正玩耍。来源视觉中国

随着政策的出台，法律也在实践中逐步完善，确立起国家对未成年人的监护制度。

2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过《中华人民共和国反家庭暴力法》。第十五条规定，无民事行为能力人、限制民事行为能力人因家庭暴力身体受到严重伤害、面临人身安全威胁或者处于无人照料等危险状态的，公安机关应当通知并协助民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或者福利机构。

“反家暴法创设了强制报告制度，提出家长不应对儿童进行暴力管教，并提出监护人应文明教育未成年人，不得实施家庭暴力。这从国家态度、社会意识上，起到了一个非常明确的宣誓性作用，是一大进步”，联合国儿童基金会儿童保护官员苏文颖在接受中国青年网记者采访时表示。

2017年3月15日，十二届全国人大五次会议审议通过《民法总则》，其中第36条明确了人民法院撤销监护人资格的三种情形。

“家长应履行监护职责，如果不履行，国家应干预，严重的情况下撤销监护人职责。从《意见》出台到《民法总则》的确认，国家监护确立起来了，这是过去五年最为重大的变化”，北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华接受中国青年网记者采访时说，佟丽华最早在2002年就开始呼吁启动国家监护程序。

截至目前，据民政部不完全统计,全国至少已有69起侵害未成年人权益被撤销监护人资格案件。

建立未成年人保护多部门协作机制关爱留守儿童

2016年上半年，国务院为儿童保护打出一套“组合拳”。

建立由民政部牵头的农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度，联席会议由中央综治办、教育部、最高人民法院、共青团中央等27个部门和单位组成；先后下发《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》；民政部在社会事务司下设立成立未成年人（留守儿童）保护处，着手建立完善未成年人保护工作机制和服务体系，全面摸底排查、完善农村留守儿童信息管理。

据2016年的农村留守儿童摸底排查统计，父母双方均外出务工、十六周岁以下的农村留守儿童902万，其中36万儿童完全脱离监护、单独居住，这是我国首次明确统计出农村留守儿童的人数。

“2016年底，我们接受民政部委托，做了《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》的实施效果评估。他们和精准扶贫结合起来，实施力度真的是非常大。” 北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉教授在接受中国青年网记者采访时说。

宋英辉团队先后在四川省仁寿县和乐至县进行调研，通过详尽的评估指标，对《意见》的实施状况进行抽查。他向中国青年网记者介绍，“当地政府各部门现在都非常重视这项工作，没有户口的孩子一律上户口，辍学的一律要复学，没有监护人的一律落实监护，符合低保条件的给予低保。目前，大部分已经解决，个别的在解决当中。”

2016年5月，四川德阳一老宅变身乡村儿童之家，孩子们在亮堂的老屋里看书。图片来源视觉中国

2017年9月，农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议办公室召开农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动推进会。

会上公布，截至8月底，共帮助68万多无人监护和父或母一方无监护能力的农村留守儿童得到有效监护。各级教育部门共帮助11821名失学辍学农村留守儿童返校复学；各级公安部门为125377名无户籍农村留守儿童办理户口登记，批评教育失职父母90822人，治安管理处罚282人。各级人民法院、人民检察院依法追究失职父母刑事责任16人，依法撤销失职父母监护权案例17个。

2017年10月10日，全国农村留守儿童信息管理系统正式启用，实现信息采集、动态更新和通报共享。

取得如此丰硕的成果，政策提供了土壤，多元化的人才则是雨露。

2017年8月，民政部、教育部、财政部、共青团中央、全国妇联五部门联合出台《关于在农村留守儿童关爱保护中发挥社会工作专业人才作用的指导意见》，提出了一系列支持引导社会工作专业人才参与农村留守儿童关爱保护工作的政策措施。

“原来留守儿童工作是由妇联牵头，现在转到民政，体现了国家亲权的理念，强调了政府对未成年人的责任。在这个基础上，建立未成年人保护的多部门协作机制是相当大的一个进步”，姚建龙说。

最高检成立未检办对熊孩子虞犯触法“宽而不纵”

2015年12月，最高人民检察院未成年人检察工作办公室正式成立。这是继当年5月发布《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》后，最高检加强未成年人司法保护的又一重大举措，检察机关四级未检机构组织体系基本构建完成。

有了专门的机构和人员配置，检察机关全面探索的“未成年人保护处分制度”发挥出春风化雨的作用。

2016年9月，13岁的然然路过昆明市富民县一家KTV，看到同学小武正打群架。他想着帮哥们忙教训一下对方，结果初中生小雨被打倒在地抢救无效身亡。由于未满14周岁不到刑事责任年龄，公安机关将然然释放了。

负责此案的未成年人检察官经过面谈和背景调查，组织然然一家抚慰小雨父母的创伤，引导他和家人找到各自存在的问题，向他的父母送达了《责令家长严加管教书》，同时委托司法社工2年内定期帮教回访。经过多次训导和调解，然然和父母都十分后悔，写下诚恳的致歉信。暂时休学的他也不再贪睡，每天早起陪母亲去集市卖菜，努力挣钱赔偿小雨家人。为从源头上遏制未成年人犯罪，检察机关还向富民县文体局制发建议，要求整顿当地所有KTV、酒吧、网吧，严禁接纳未成年人入内消费。

然然向被害人小雨的父母写下诚恳的致歉信。图片来源：未成年人检察

云南省昆明市人民检察院未成年人检察处检察官杨迪、姜燕萍撰文指出，“未成年人保护处分制度”填补了刑事处罚和“一放了之”之间的制度空白，是对“熊孩子”贯彻“宽而不纵”政策的必要手段，有利于实现未成年人和社会公共利益的双赢。

98.4%的“熊孩子”没有实施或者再次实施违法犯罪，这是上海检察机关2016年全面探索“未成年人保护处分制度”以来取得的效果。其中，共对13名有严重不良行为的涉案未成年人和412名触法未成年人落实保护处分措施，保护处分的种类包括司法训诫413人次、责令具结悔过192人次、责令赔礼道歉200人次、责令家长管教347人次、移送主管部门行政处罚1人次。

“不以处罚为目的，教育、矫治是核心，关注人回归社会，这是少年司法和成人司法最大的不同。高检成立这个机构后，有利于办案专业化、减少未成年人重新犯罪，这在少年司法的发展上是具有里程碑意义的”，宋英辉对中国青年网记者说。

刑法修正案九彻底废除实施18年的嫖宿幼女罪

2015年8月29日下午，十二届全国人大常委会第十六次会议闭幕会，表决通过刑法修正案九，彻底废除了实施18年的嫖宿幼女罪。

在1997年《刑法》修定时，嫖宿幼女罪从强奸罪中分离出来，成为一个单独的罪名。该款规定：嫖宿不满十四周岁的幼女的，处五年以上有期徒刑，并处罚金。立法初衷本是为了秉持公正，更好的保护幼女免受侵害。然而在执法过程中暴露出许多问题，引起了社会各界的强烈关注。

《刑法修正案(九)》图片来源：视觉中国

佟丽华是在2009年发布未成年人性侵报告时，第一次明确提出废除嫖宿幼女罪。此后，越来越多的专家学者、人大代表及政协委员开始共同呼吁。

2013年10月24日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》。第20条规定，以金钱财物等方式引诱幼女与自己发生性关系的，知道或者应当知道幼女被他人强迫卖淫而仍与其发生性关系的，均以强奸罪论处。时任中国预防青少年犯罪研究会研究部主任的牛凯教授曾评价：“这一司法解释已经将嫖宿幼女罪的定性空间压缩的很小。”

“我当时在最高人民法院参加研讨，很多刑法专家并不赞成撤销这个罪名，这背后的差异反映出儿童视角的问题。不满14岁的孩子不具备性自主能力，这罪名给了幼女一个污名化的评价。此外，在司法实践中，公众往往认为嫖是违反治安处罚条例的行为，而强奸是刑事犯罪，于是很多案件按照治安案件来处理了，并没有按照刑事案件来走。虽然这个罪名的处罚并不轻，但并没有判多少案子，淡化了对性侵未成年人行为的认识”，佟丽华对中国青年网记者说，他认为嫖宿幼女罪的废除是过去五年少年司法的一个重大进展。

此后，司法机关对性侵未成年人犯罪的惩治力度不断加大，保护受害未成年人的方式也更加人性化。

2016年6月2日，最高人民检察院检察长曹建明提出，建设专门的讯问室、询问室、心理咨询室、法治教育室，配备适合未成年人身心特点的办案装备和设施，为检察机关教育感化挽救涉罪未成年人、保护救助未成年被害人提供合适环境。

2017年3月15日，十二届全国人大五次会议审议通过《民法总则》，规定未成年人遭受性侵害的损害赔偿请求权的诉讼时效期间，自受害人年满十八周岁之日起计算。

防治校园欺凌和暴力构筑起安全风险防控体系

2016年12月8日晚，一篇名为《每对母子都是生死之交，我要陪他向校园霸凌说NO！》的文章开始在微信朋友圈等平台流传。北京市中关村第二小学一位家长在网上发文称，孩子遭到同学的“霸凌”，事后出现失眠、恐惧等急性应激反应，家长质疑校方处理不当。这篇文章的传播，再次将“校园欺凌”推上了舆论的风口浪尖。

当年11月，教育部已联合中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、共青团中央、全国妇联九部门印发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》。

“现在每一个重大事件发生后往往可以推动一项制度，甚至是法律的变革，反映出社会公众对于侵害未成年人的行为，容忍度低，反应越来越敏锐，这是未成年人保护观念的进步”，姚建龙对中国青年网记者说。2016年，姚建龙作为负责人承担了教育部政策法规司的委托课题“学校安全风险防控机制研究”。

校园欺凌发生率为33.36%，其中28.66%的学生报告偶尔被欺负，4.7%的学生报告经常被欺负，这是姚建龙的课题组以自陈报告方式对104834位学生调查后的分析结果。他们最终完成了22份研究报告，召开多场专家论证会，形成了供教育部正式起草文件参考的专家建议稿。

2017年4月，《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》正式下发。《意见》要求，要把安全教育全面纳入国民教育体系；落实学校安全管理主体责任；各级教育部门、公安机关和学校要健全联动机制，强化信息沟通、应急处置方面的协作；建立防控校园欺凌的有效机制；健全学校安全事故应对机制，完善事故责任追究和处理制度，发生安全事故后要依法认定事故责任。