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麻辣财经:防范化解重大风险,地方财政是重点

来源:人民日报中央厨房2017-12-25 16:43:35 财政 风险 重点 地方 财经

12月23日,受国务院委托,审计署审计长胡泽君向全国人大常委会报告2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改情况。

报告显示,对部分地方政府债务增长较快、违规举债问题,相关地方通过终止或修改协议、撤销承诺函及提前偿还等方式整改253.5亿元;对其余283.69亿元违规举债余额,相关地区与债权人进行协商,制定了整改方案。

地方政府债务问题,一直是近年来社会关注的热点,也是防范化解财政风险的重要一环。刚刚闭幕的中央经济工作会议明确,在保持积极的财政政策取向不变的前提下,切实加强地方政府债务管理,将是明年经济工作的一项重要任务。在三大攻坚战中,打头的一项就是防范化解重大风险,这里面自然也包括地方债务风险。

地方政府违法违规举债,造成隐性债务风险上升

在审计署的报告里,还专门附了一份《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》,对地方政府违法违规举债问题的成因进行了分析。从地方政府及相关部门反映的情况看,地方政府违法违规举债的主要原因有这么几条:   

一些地方党政领导干部政绩观不正确,过度举债谋“政绩”,超出财力可能铺摊子,无序举债搞建设。有的地方政府建设项目缺乏统筹规划和长远考虑,急于超前发展,只管举债建设、不考虑还钱。

项目实施责任不落实,有些地方和部门对举债建设项目现金流评估不够,对项目市场前景和经济效益测算不科学,没有充分考虑地方政府还款能力,存在风险隐患。同时,还有些项目单位未按项目批复要求落实各项建设资金来源,加剧风险隐患。   

一些金融机构推波助澜,认为地方政府不会破产也不敢破产,存在财政兜底幻觉,放松风险管控要求,大量违规提供融资。一些中央企业向金融机构融资后,通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式,参与地方政府项目建设,助推地方政府变相举债。

过度举债谋“政绩”,超出财力铺摊子,这样的分析可谓一针见血、切中要害。 

前不久,中国财政科学研究院发布了《2017年地方财政经济运行调研总报告》,其中也提到了地方财政面临的风险,需要特别警惕:一是西部地区财政收支矛盾突出;二是地方财政自给率呈下降趋势,部分省份脱离发展实际搞民生;三是财政收入保持中高速增长,但税收收入占比下降;四是支出刚性越来越大,财政“托底”风险随之加大。“小马拉大车没有变”,突出表现为地方政府尤其是基层政府财力与事权不匹配。“越到基层政府,其可支配财力越小、支出责任越大。”中国财政科学研究院院长刘尚希指出。

目前,“利益大锅饭”已被打破,而“风险大锅饭”依然如故——政府总是最后承担了全部风险。一些部门都有权力在预算决策范围之外进行各种“准财政”活动,却不承担风险责任;下一级政府的所有债务,实际上都是上一级政府的“或有负债”等,这导致公共风险扩大,最后不得不由政府财政来兜底。

“上面点菜、下面买单”,导致地方财政支出不确定性增加

对于下一步的工作考虑,财政部表示,将坚决刹住无序举债之风,有效遏制隐性债务增量,坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。   

具体举措包括:从严审核把关,严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目;管控好新增项目融资的金融“闸门”,对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目,金融机构不得提供融资,严格按商业化原则提供融资;强化中央企业债务融资管控,严禁违规为地方政府变相举债。   

对于地方存量隐性债务,财政部的态度相当坚决:即坚持中央不救助原则,做到“谁家的孩子谁抱”,坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”,坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

同时,建立市场化、法治化的债务违约处置机制,依法实现债权人、债务人共担风险,及时有效防止违约风险扩散蔓延。坚持从实际出发,分类审慎处置,继续整改违法担保,纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为,严禁PPP异化为新的融资平台,严禁政府投资基金、政府购买服务异化为“二财政”。   

在坚决堵住旁门左道的基础上,开好地方政府规范举债融资的“前门”。一是适度增加地方政府债务限额;二是支持地方政府合法合规与社会资本合作,规范运用PPP、政府投资基金等方式;三是支持市场化融资和担保。   

同时,加强重点督查和审计,研究出台终身问责、倒查责任制度办法,坚决查处问责违法违规行为。督促省级政府健全责任追究机制,对继续违法违规的,发现一起、查处一起、问责一起,终身问责、倒查责任。   

“当前地方财政面临一个突出问题,是法律基础薄弱。无论决策还是执行,基本上是‘上面点菜、下面买单’,导致地方财政支出范围、支出标准的不确定性。在财政资金投向上,中央一些部门有自己的偏好,有时候换一任部长,想法就不一样。地方政府财力与事权不匹配,只好借助于举债融资来应对这种不确定性,却因此又产生了新的不确定性和风险,这是当前财政体制运行中的根本性问题。”刘尚希指出。

刘尚希建议,必须要加强立法,通过法治化方式,来提高中央各个部门行动的协调性、可预期性,将地方的分工与责任明确稳定下来。“不能想起一出就发一个文件,把履行事权的责任层层往下推,随意地加大地方支出责任。” (人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 曲哲涵)

(责任编辑:罗芳菲)

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