政府购买服务绩效评价实施内容及重点探究

摘要：《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，“全面实施预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措”。政府购买服务作为创新公共服务提供方式、引导有效需求的重要途径，既与“提升公共服务质量”的初衷一致，也与扩大绩效管理覆盖范围的要求密切相关，是落实全面实施预算绩效管理相关指示的重要领域。本文将重点讨论政府购买服务绩效评价的实施，对于评价的实施内容及重点难点进行探讨，以期通过进一步优化和完善政府购买服务绩效评价体系，提升财政资金效益和政府公共服务管理水平。

关键词：政府购买服务；绩效评价；实施重点

政府购买服务是指把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照一定的方式和程序，交由符合条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为。为加强政府购买服务管理，不断提高政府购买服务质量和效益，结合建立全过程预算绩效管理机制的要求，政府购买服务项目应全面实施绩效管理。本文拟讨论政府购买服务绩效评价的实施，对于评价的实施内容及重点难点进行探讨，提升财政资金效益和政府公共服务管理水平。

政府购买服务绩效评价的目的及意义

（一）政府购买服务绩效评价的背景

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，既要“加强各类公共服务提供，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，又要“创新社会治理体制，激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。完成党中央、国务院工作部署的现实需要，使得推进政府购买服务的必要性日益突出。

2014年《政府购买服务管理办法（暂行）》中明确要求，加强成本效益分析，推进政府购买服务绩效评价工作。财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价。而在2018年《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》中，对政府购买服务的绩效评价的相关规定进行了进一步完善，明确了政府购买服务应当进行绩效评价，并对绩效评价的责任主体、实施形式、指标采用、结果应用等作出了相应要求。

（二）政府购买服务绩效评价的目的

政府购买服务作为一项的公共政策，有其政策服务的目标、对象、内容，涉及政府、社会组织或私营组织和社会公众等多个参与主体，较为复杂。而公共服务更是难有明确科学的标准，它的过程不仅包括承接主体按照合同生产公共服务，还包括政府按照规定程序制定购买计划、编制支出预算、选择承接主体、安排财政支出的一系列内容。同时政府购买服务也面临着诸如合同管理能力较弱、道德风险较难控制、容易导致形式主义或寻租行为、增加政府提供服务的交易成本、服务提供质量和效益难以衡量等一系列问题。因此，需要制定一套评价体系对其过程和结果进行综合评判，由此产生的经济效益、社会效益等外部效应进行综合评判和科学衡量，以衡量它是否起到应有的作用、达到预期的政策目标，促进政府购买服务可持续发展。

（三）政府购买服务绩效评价的意义

通过政府购买服务绩效评价，可以对政府购买服务的运行情况提供及时、有价值的信息，可以了解政府对购买公共服务决策的科学性与准确性，履行职能的效率和效果，并有的放矢加以调整，提高政府购买服务工作效率和公共服务供给水平，有利于打造“责任政府”。通过政府购买服务绩效评价，社会公众可以了解政府购买服务流程，政府在购买服务方面发生的支出，以及相关支出提供了多少公共服务，这些公共服务的质量如何等信息，便于公众对政府购买服务进行监督。

此外，在政府职能转变的整体背景下，各级政府职能部门原定职责的调整、变化和重新分配，均与公共服务的购买工作高度相关。从这个角度上看，推进政府购买服务绩效评价，既是促进公共服务购买主体职能转变的重要方式，也是推动公共服务监督主体职能配置的关键步骤。

二、政府购买服务绩效评价的主要内容

依据《政府购买服务绩效评价办法（征求意见稿）》，政府购买服务绩效评价分为财政部门开展的针对购买主体和承接主体的综合绩效评价（“综合评价”）和购买主体针对承接主体开展的服务绩效评价（“服务评价”）。财政部门和购买主体对政府购买服务关注点存在一定的差异，应分别就财政部门与购买主体组织开展的政府购买服务绩效评价设计不同的共性指标体系框架。其中，财政部门关注购买主体对政府购买服务项目的立项决策情况、购买主体对项目的采购与监管情况以及承接主体对项目的组织与管理情况，而购买主体则重点关注承接主体对项目的组织与管理情况。此外，政府购买服务产出情况、效益情况以及相关方满意度是财政部门与购买主体均关注的重点。

本文以综合评价为基础，在指标体系框架下，总结以下政府购买服务实施内容及重点。

（一）政府购买服务的必要性

在政府购买服务绩效评价中需通过对政府购买服务立项的论证，结合政府购买服务的内容与实现效果，关注项目采用购买服务的必要性。

一是根据政府与市场边界的划分，评估购买的服务是否在公共服务范畴内，是否应纳入政府购买服务范围；在《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》中提出了明确的禁止购买服务内容。在具体实践过程中，政府购买服务内容存在泛化倾向，出现“超范围”购买服务问题，本该需要政府部门自己完成的工作，交由社会力量去做，一些地方和部门以政府购买服务名义变相举债融资或用工，背离了政府购买服务改革的初衷，也加剧了财政金融和人事管理的风险。

二是结合政府购买服务的目的，评估采用政府购买模式是否能够实现降低成本、提高服务质量、提升效率等目标。政府购买服务是希望缩小政府规模、减少政府开支，并打破行政垄断、引入竞争机制，提供方便快捷、优质高效的公共服务。因此需从效果的角度出发，对政府购买服务模式的优劣势进行充分分析，评估政府购买服务的在成本、质量、效率等方面的目标达成情况。

（二）购买主体组织采购立项及监管流程

实施政府购买服务重点评价需要对购买服务主体在政府购买服务立项及管理流程进行全流程评估。具体可分为项目立项、预算编报、组织采购、项目监管、项目验收结算等流程。各阶段评估内容包括：

在项目立项阶段，购买主体是否按照相关规定的程序申请申报并获得批复，是否征得同级财政同意后实施。

在项目预算编报阶段，购买主体是否充分结合项目特点和相关经费预算，综合物价、工资、税费等因素，合理测算安排政府购买服务支出。

在项目组织采购阶段，购买主体是否根据公开公正、方式灵活、程序便捷、竞争有序的原则合理确定购买方式，是否服务《政府采购法》和《政府购买非招标采购方式管理办法》等相关规定。

在项目监管阶段，购买主体是否建立了服务质量标准要求，包括服务的内容、期限、数量、质量、价格及相关目标，并建立相应的跟踪监督管理体系，并在合同中予以明确，同时执行过程中是否严格有效执行。

在项目验收结算阶段，购买主体是否建立项目验收结算机制，对承接主体的组织管理、服务产出、服务成效及相关方满意度进行充分评估，并将评估结果与合同阶段经费及后续服务采购相结合。

（三）承接主体的资质、能力及资源配置状况

各类社会组织或事业单位作为承接主体，接受政府的委托，具体提供各种类型的服务。评价政府购买服务绩效，需要对承接主体的资质、能力及承接主体为购买服务资源配置状况进行评价。

评价过程中需评估承接单位是否符合购买服务行业相关要求，是否具备相关法律法规规定的资质要求。

同时对承接主体在人员、设备设施等方面的资源配置进行评估，人员方面主要评估承接主体人员规模、结构、人员专业水平等，设备设施方面主要评估承接主体为服务所配备的场所、技术设备水平是否满足提供公共服务需求。

（四）服务实施的管理

服务实施管理的评价，主要针对承接主体在服务项目资金管理、项目管理中规范情况。评价主要内容包括：

在资金管理中，承接主体是否建立健全了相应的财务管理制度，是否严格遵守相关财政财务规定，资金使用和管理是否规范，同时是否及时向购买主体汇报资金使用情况等。

在项目管理中，承接主体是否建立了明确的实施领导机制，并建立了完善的实施方案，承接主体内部进度和质量控制等方面机制建立和执行情况。

（五）购买服务价格的确定及成本情况

购买服务主体应当充分发挥行业主管部门、行业组织和专业咨询评估机构、专家等专业优势，确定购买服务标准及价格。实际上，现有政府购买服务项目不少直接以财政拨款的额度为限设定价格，服务定价缺乏理性依据。少量政府购买服务项目采取借助专家评估结果核减承接主体申报金额的方式确定服务的最终价格，这种设计有其合理性，但依然较难规避承接主体虚报价格、无法核实项目实际运行成本等现实问题。

因此在评价过程中，我们需要重点考察分析承接主体是否根据购买服务项目行业特点及可承受的预算水平，制定科学合理的购买服务价格及定额标准，是否符合“以财养事，费随事转”的原则。

同时，评价中需将实施购买服务前后成本进行对比，评估通过政府购买服务的模式，是否通过引入市场竞争提高了公共服务供给效率。

（六）服务的产出

政府购买服务产出的评价主要从服务数量、服务质量及服务时效三方面进行评价，具体包括：

服务数量是政府购买服务效果的直观体现。承接主体在执行政府购买服务过程中的工作量会具体反映到服务的工作量、提供服务的时长等服务数量上。

对于服务质量的评价,一方面可以根据使用主体对于服务过程的质量评价可以通过投诉状况、服务差错等来反映；另一方面可以根据使用主体对于服务结果的质量评价，如满意度调查结果等。

购买服务的时效性很大程度上制约着公共服务供给的客观效果。应紧紧把握其时效要求，在时效内充分发挥公共服务的效果。

（七）服务的效果

政府购买服务效果需根据具体项目特点进行评价，需兼顾购买服务预期产生的经济效益和社会效益，并结合社会群众对购买服务的总体评价等。购买服务效益的评估，体现为政府购买服务是否达到了既定的服务目标，反映了政府公共服务供给的水平。

（八）对购买主体职能的转变

政府购买公共服务，是当今政府改革和职能转变的关键之一，是政府引入竞争机制，将部分公共服务生产职能转移给社会力量的一种公共服务供给方式。因此政府购买服务绩效评价，需评估在政府购买服务后，与原有通过政府自身提供公共服务的方式相比，购买主体的在职责及人员机制方面的转变。

购买主体职能转变的评估包括，购买主体部门职能性质、范围等变动情况，购买服务后购买主体部门财政支出计划变动情况，以及政府购买服务后，购买主体部门人员岗位职责性质、范围、数量的变动情况等。

三、政府购买服务绩效评价进一步探讨

目前，我国政府购买服务绩效评价尚处于探索阶段，总体上还存在多方面的问题，一是缺少科学、合理、专业的评价体系，存在评价指标以定性描述为主，定量指标较少，主观性较强，权重设置不科学等问题。二是缺少明确细化的评价流程要求规范，三是评估结果未能充分应用，存在评估流于形式，结果未能有效应用的现象。

同时政府购买服务还与事业单位改革、行业协会商会脱钩改革、社会组织培育发展等改革创新密切相关，对政府购买服务绩效评价的实施提出了更高的要求，下文从三个重点方面对完善政府购买服务绩效评价的实施作进一步的探讨。

（一）政府购买服务定额标准的制定

实施政府购买服务绩效评价的一个重要目标为提高财政资金的使用效率，那么实施政府购买服务绩效评价需对原有政府购买服务资金支出的合理性进行评估，需要按照“以财养事”的原则，确定合理的购买服务定额标准。但现有情况下，确定合理的购买服务定额存在不少问题。

首先，定额标准确定的前提是公共服务供给的标准化，需要对政府提供公共服务目标的标准化要求，也包括通过对管理和服务流程的再造以达到标准、统一、规范的要求，从而根据公共服务的标准化流程，综合物价、工资、确定各项服务的标准定额支出。但现有各地区及部门公共服务标准化水平总体较低，多数地区及购买主体无标准化的服务。

其次，由于各地区及各行业项目特点差异较大，部分公共服务专业性也较强，对第三方评估机构提出了较高的要求，但由于政府购买服务尚处于探索阶段，实际的评价工作中，一些第三方机构缺少相关经验、人员团队素质整体不高、不深入、不专研等各种原因，造成了评价质量不高，无法真正反映购买服务的绩效。也无法形成科学合理的服务定额标准。

针对此现状，需要相关单位通力协作，购买主体作为公共服务供给的责任主体，需要根据项目特点，发挥行业主管单位优势，建立标准化的公共服务，根据服务内容、数量、质量等方面的目标，建立标准化的流程化和规范。同时财政部门需要进一步规范政府购买服务第三方绩效评价行为。通过政府购买第三方绩效评价，规范政府购买服务绩效评价指标体系及标准，有效解决各地第三方中介机构评价内涵不清晰、评价范式差异大、评价方法不统一、评价人员参差不齐、评价质量不理想等问题。第三方机构需要加强的队伍和能力建设，进一步加强行业管理与行业自律，加强行业研究及经验积淀，提高行业整体水平。

（二）政府购买服务绩效评价与事业单位改革相结合

我国的政府购买服务改革与国外相比，不再仅仅涉及政府管理模式与公共服务供给体系的变革，更与国家治理、现代财政制度以及事业单位分类改革紧密联系起来。财政部、中央编办在2016年印发了《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》提出了相应的要求及实施路径。

但在具体政府购买服务与事业单位改革衔接的过程中，也存在不少问题：一是部分事业单位出于自身利益的考虑，改革的意愿不强，将政府购买服务作为一种形式，自身工作目标，服务供给方式未有改善；二是部分事业单位与其主管单位对其在政府购买服务过程中承接主体及购买主体的自身定位不明确，部分购买主体未能充分履行其投入决策、监督管理等方面的职责；三是事业单位机构编制管理与政府购买服务的互动协调机制不健全，在实施购买服务后，事业单位与主管部门关系未理顺，未能去行政化，相应财政预算保障方式也未有明确调整。 

在政府购买服务评价过程中，第三方机构需根据上述发现的问题深入分析深化政府购买服务改革与当地机构编制管理制度的衔接情况，评估主管单位作为购买主体在购买决策中落实监督检查责任的 职责。同时对事业单位实施政府购买服务改革，对于政府职能转变，改进政府提供公共服务方式的质量和效率进行充分评估，真实衡量政府购买服务的改革绩效。

（三）政府购买服务绩效评价结果的应用

在现有政府购买服务评价中，不少绩效评价的结果未能得到有效的应用，绩效评价结果没能作为今后政府购买服务的依据，也没有把绩效评价结果纳入到政府和干部的政绩考核中去。

评价结果及应用是绩效评价的意义所在，应从以下几个方面加强政府购买服务结果的应用：

一是同预算编制及合同执行相关联，一方面将绩效评价结果作为购买主体预算编制的重用参考，根据绩效结果的状况建立与预算安排相关联的正向激励机制和反向惩戒机制，另一方面，建立承接政府购买服务的激励约束机制，积极探索将绩效评价结果与购买资金支付挂钩，评价结果作为以后年度选择承接主体的重要参考依据；二是建立及时纠错的机制，绩效评价结果及时通报购买主体及承接主体，指导并帮助其发现购买服务中存在的问题，查找工作中存在的薄弱环节和风险控制点，督促其及时进行整改；三是加强信息公开及责任追究，通过适当形式及时进行信息公开，发挥群众的监督作用，保证绩效评价的客观公正。同时强化责任追究机制，将绩效评价结果纳入到政府和干部的政绩考核中。

（王艳芳 财政部预算评审中心）