预算绩效管理基础工作现状存在的问题和对策

党的十九大报告提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的重要论述。中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》标志着预算绩效管理新时代的到来。2015年起施行的新《预算法》以法律形式明确了财政管理中绩效管理的要求，将预算绩效管理贯穿于预算活动的预算编制、执行和监督的全过程，在法律层面保障了预算绩效管理工作的全面实施和推进。深入贯彻十九大报告精神，全面、认真落实《关于全面实施预算绩效管理的意见》和新《预算法》的有关规定，是建立现代财政制度、提高政府效能、更好为民理财的必然途径。

预算绩效是一个复杂的系统管理体系，是财政科学化、精细化管理的核心，也是深化财政体制改革的灵魂。它强调以预算为中心，围绕预算、服务预算。采用科学的体系和方法，从预算编制、预算执行监控、预算完成评价以及结果应用方面将绩效管理方法融入到预算管理的全过程中，以绩效为导向，强调预算支出的责任和效率，更加关注财政资金的产出和结果，优化资源配置，提高资金使用的效率和效益，花尽量少的钱，办尽量多的实事，向社会公众提供更多更好的公共产品，推动政府部门不断改进服务水平和质量。

一、预算绩效管理基础工作中存在的问题

长期以来，预算管理过多的注重财政资金的分配，财政资金使用的经济性、效率性和效益性，只管花钱、不问效果，资金使用效率低下，资金浪费的状况时常被忽视，在财政资金“用于做正确的事情、财政资金被正确的使用”方面都存在着较大的瑕疵。运城市预算绩效管理工作起步较晚，经过近几年的努力，在目标管理、执行监控、绩效评价和结果应用的各环节搭建起了初步的制度框架，取得了一些效果，但从基础工作上看，比如，在绩效理念，绩效意识，加强预算绩效管理队伍建设，合力推动预算绩效管理等工作上还有许多亟待解决的问题。和新形势的要求以及规范的预算绩效管理还有很大的差距。认真贯彻落实十九大精神和《关于全面实施预算绩效管理的意见》，加快推进我市财政工作现代财政制度的建立，必须夯实预算绩效管理的各项基础工作，认真落实预算绩效管理的各项要求，以工匠精神，切实把此项工作抓细抓实抓好。实际工作中，由于各方面原因，预算绩效管理的基础工作还不够扎实，存在的问题直接影响到了预算绩效管理工作的开展和深化，基础性工作更应该引起关注和高度重视。

（一）绩效理念缺乏，绩效意识模糊。预算绩效管理在我市已经开展了四、五年左右的时间，但专门的预算绩效管理机构成立后各项工作才步入正轨，两年多来，为做好预算绩效管理工作，我们主要做了两件工作，一是加大培训力度，培养预算部门的绩效意识。二是搭建制度框架并督促落实。尤其是今年以来，我们下大力气做好培训工作，以“树立绩效理念，推动财政可持续发展”为主题，在市级预算部门、各县（市、区）财政和预算部门进行了10多场次的培训和宣传，培训人次达3000人次以上，在强化绩效理念，推进预算绩效管理工作发挥了重要作用，取得了良好效果。培训中，我们还做了一些抽样调查，调查对象为（县、市）预算部门的财务人员及财政部门有关人员，以客观的反映受训人员对绩效理念以及绩效工作的熟悉程度，但是情况不容乐观。调查内容由三个问题组成，详见下表：

以上匿名抽样调查的结果，由于样本不是特别多，客观反映调查内容的真实性可能还存在一些准确性，但我们仍然可以得出如下倾向性结论：

1、预算部门财务人员对预算绩效管理工作了解的程度较低。以调查一为例，“知道一些”和“完全不知道”的占比高达92.55%。

2、我们从调查二、三也欣慰的看到，经过培训之后，

预算部门的同志们绩效理念，绩效意识显著增强。对“树立绩效理念，加强绩效管理有必要吗？”的问题的认同比例高达97.37%，对“如果你是单位领导，是否有必要用绩效的方法加强管理？”的认同比例高达90.91%，这一调查结果说明，推动预算绩效管理工作，树立绩效理念，增强绩效意识必须先行一步。 

（二）财政资金使用效率亟待提高。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号） 指出：现行预算管理制度暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，主要表现在：…预算资金使用绩效不高，财政可持续发展面临严峻挑战。预算绩效管理是对预算编制、预算执行、预算监督的全过程管理，目的就是强调预算支出的责任和效率，更加关注财政资金的产出和结果，但财政资金在使用过程中的效果究竟如何？我们在县级财政部门人员中也做了这方面的调查。

调查内容：“你认为只管花钱，不注重节约资金的现象”普遍吗？

从上表调查结果可以看出，认为“只管花钱，不注重节约的现象”普遍的占66.67%，挺自觉的占27.27%，说不清的占6.06%。虽然调查样本偏少，但是也为我们加强财政资金使用，提高财政资金使用效益敲响了警钟。

绩效管理是加强财政预算管理的新理念、新方法。只有“学懂、弄通”才能把绩效工作“做实”。必须树立绩效意识，加强绩效管理，必须树立绩效意识，既符合党中央建立现代财政制度的战略要求，也是我市加强预算管理，提高财政资金效率的迫切需要，做好此项工作，广大从事财务工作的人员是最重要的力量。 

（三）加强预算绩效管理队伍建设、培养职业兴趣任重道远。职业兴趣是一个人做好工作的无形动力和对待工作的态度，良好而稳定的兴趣使人工作时具有自觉性和积极性。如果对所从事的职业不感兴趣，就会影响积极性的发挥，难以从职业中得到心理上的满足，不利于工作的开展。我们曾对某县财政部门和预算部门财务人员的职业兴趣状况进行过抽样调查。调查样本152人，其中从事财政或财务工作的139人，占比91.45%。

调查内容是：你对本职工作是否充满兴趣？

工作的效率、质量和科学性。感兴趣的78人，占比51.32%。一般和不感兴趣的74人，占比48.6%。分析原因：一是新的历史时期，财务人员的处境正在发生悄然的变化，经济社会改革步入快车道，新形势下的新任务层出不穷，工作任务重，事无头绪多，领导期待高，绩效考核全覆盖，工作节奏快，工作负荷重，上级高要求和工作低做主，付出和回报不成比例，忙于工作而无暇照顾家庭等现实性的因素导致现实性心理冲突比较多。二是近年来，政府采购、部门预算、国库管理、政府收支分类、绩效管理等财政改革措施不断出台，财政管理各项工作不断加强，工作更加细化，工作量大幅度增加，导致财务人员工作压力加大，产生疲惫感，从而对本职工作的兴趣大大降低，责任意识打折扣，学习能力、动力较差，创新意识不足，发展后劲乏力；三是财政部门的会计集中核算改革，取消了各单位的财务人员，各单位仅设报账员后工作简单，疏于学习，知识更新慢。国库集中支付改革后，又将单位账务退回，财务人员断层情况严重，财务人员不懂财务的人员大量增加；四是绩效管理是一项新工作，又是较为复杂的系统工程，对技术、知识上的要求更高。相对于传统的财政管理、财务管理不仅仅是观念上的更新，更是工作方法上的改变，财务人员难以适应。

（四）推动预算绩效管理工作合力不足。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是加快建立责任性、阳光型、效率性政府的有力推手。这项工作涉及面广，参与部门众多，除了组织主体的财政部门、责任主体的预算部门外，还有人大、政协的法制监督、民主监督，纪检、审计部门的问责监督乃至社会公众的监督以及社会中介机构、专家学者的技术支持，这也是财政部在推进预算绩效管理工作时，强调要做好建立三库（中介库、监督库、专家学者库）的原因。从目前情况看，基本上是财政拉着预算部门在唱二人转，在发挥中介机构专业性、权威性方面，还未形成较为成熟、完整的机制。新《预算法》“讲求绩效”的原则要求还没有有效落实。由于问责制的缺失，纪检、审计的监督作用还没有广泛和深度参与，纪检、审计对评价结果的追责还处于空白。

二、做好预算绩效管理基础性工作的建议和对策

（一）“基础不牢，地动山摇”。做好绩效管理的宣传和培训工作至关重要。2016年开始，运城市采取多种形式加大预算绩效管理的宣传和培训力度，一是走进党校课堂，扩大绩效工作的影响，向党校受训的中青年干部班宣传财政预算绩效管理工作；二是让绩效理念深入人心，先后对我市十三个县（市、区）以及部分市级预算部门3000余人次进行了绩效宣传和业务培训；三是增强和兄弟市绩效管理的交流工作，取长补短，共同推进各项工作的开展；四是积极向领导献言献策，推动领导更加重视绩效管理工作。局长谭志民结合十九大报告精神，亲自撰写了《全面实施绩效管理，加快建立现代财政制度》的理论文章，被《中国财经报》刊载。《运城日报》还对我市建立绩效评价报告会审制度及工作开展情况进行了报道；五是做好财政内部宣传工作，撰写多篇高质量的简报，做好财政部门内部的宣传工作。

（二）加强预算绩效管理队伍建设，积极联系县市财政局，推动县级财政部门成立绩效管理专门机构，把财政部门内部有能力、有思想、有担当、敢于创新的人员调整到绩效管理共工作岗位上。工作方法上，通过建立市县联动的绩效评价报告验收审核制度，既联络了市与县、县与县之间的绩效管理人员的情感，提升了绩效管理队伍人员的素质，又提高了绩效评价报告质量和评价机构人员的工作能力，让绩效管理人员工作上有归属感，成绩上有存在感。效果良好。重视对第三方机构的培养和发挥专家、学者等外部的力量。建立科学的审核评价报告的质量体系，加强政策指导和业务培训，建立竞争激励考核机制，提高第三方机构的评价工作质量和服务财政绩效管理的能力。

（三）创造条件，加大向政府、人大、政协的汇报和宣传力度，形成各部门联动的工作机制。发挥绩效管理的全覆盖机能，借助政府各部门、人大、政协和社会各界的鼎力支持，加强与纪检、审计等部门的协调、沟通与配合，借助政府内部监督，合力推进工作；积极献言献策，将绩效管理纳入政府部门工作绩效考核和财政内部工作考核体系，利用机制和制度的刚性推进工作；按照新《预算法》要求，逐步加大预算绩效管理信息向社会公开的力度，借助社会公众监督，倒逼工作的开展。

（四）建立预算绩效信息管理系统，用信息化的手段推动绩效管理工作向高质量、高标准迈进。通过先进的信息化管理手段，简化工作环节，减少部门和单位的工作量，加强标准化和流程化建设，依据系统中强大的绩效指标体系和计算分析模型，提高了绩效目标申报质量，提高预算绩效管理。

（郭江文  运城市财政局）