新时代全面实施县级财政预算绩效管理的思考

摘要：9月25日，中共中央、国务院高位发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（下称《意见》），“预算绩效”继新《预算法》法定，党的十九大“全面实施绩效管理”纲领性要求后，这是中国财政、中国预算和绩效管理历程的一个里程碑，开启了中国绩效管理改革的新时代。全面实施预算绩效管理，难点、热点、焦点、基础在基层，在《意见》决策布署的精神指引下，县级财政部门如何克难攻坚，砥砺前行，加快改革步伐，牵头全面实施预算绩效管理各项工作任务落地，推动财政资金聚力增效，提高财政理财的质量和效率，是值得深思的话题。

关键词：新时代   县级财政   预算绩效管理

一、新时代全面实施绩效管理的历史沿革和现实意义

预算绩效管理西方发达国家早已实施。现代政府管理理论认为，公共管理与企业之间不存在本质区别。企业管理中的绩效、质量、目标、成本管理及结果控制等，公共管理都适用。县域经济常言的税源培植，可以说根本途径在培植做强产业，做优企业有效益。企业有效益，财政才有税收；反之，财政有绩效，向社会公众提供更多、更好的公共产品和优质高效的公共服务，政府国家治理和社会服务等功能发挥正能量，才会为企业有效益创造条件。一个没有效益的企业是没有希望的企业，一个没有绩效的财政是不可持续的财政。从本质上讲，财政属公共资源，财政没有不做事的钱，也没有不讲效益的预算投入。国家通过预算账本“有效”，财政供养职工干事，部门“有绩”，政府“高效”，引领企业提管“增效”，实现财政增收可持续良性互动；通过倡导绩效管理，“花钱问效”，对支出结果、社会公众负责，这既是经济社会发展的客观规律，也是一种新经济、新理财、新常态。

我国党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”；十七届二中全会提出“政府绩效管理和行政问责”制度；十八届三中全会提出“建立现代财政制度”； 2015年新《预算法》，绩效预算入法，确立了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的五大原则；十八届五中全会，以“提高发展质量和效益”为中心的经济发展指导思想提出；2016年“供给侧结构性改革”理论出台，提出提高供给体系质量和效力，既做加法，又做减法，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，凝集、创新、引领经济发展要素和资源配置最优化。党的十九大指出,“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。今年7月，中央深化改革委员会第三次会议审议通过《关于全面实施预算绩效管理的意见》，9月25日，中共中央、国务院重磅发布《意见》，彰选全面实施预算绩效管理改革的决心和意志。

纵观预算绩效管理的历史沿革，从绩效评价到绩效管理，再到政策新方向的绩效预算；纵观科学发展观、新常态、供给侧改革、“新时代、新经济、新目标”等新发展理念，共通点都贯穿“质量和效率”主线，“效益”是企业的生命，“绩效”也是公共财政的生命。预算绩效管理是保障政府落地施政目标的利器，是提升国家治理能力和治理水平的有效手段，是财政科学化、精细化管理的重要内容。绩效是检验财政收支质量的试金石，质量和效益将成为新时代推动发展，检验改革发展成果，成为制度解决财政收支矛盾的必然选择。

二、县级财政全面实施预算绩效管理的紧迫性

长期以来，在传统预算模式下，财政支出和资金使用在一些部门中存在不计成本，不讲效益，权责脱节，责任不明等弊端。需求端关注得多，供给端关注质量过少。对于如何“做大蛋糕”和“分好蛋糕”，即“钱从何来”、“钱如何分”，关注得比较多。但对于“钱如何管”、“钱花得怎么样”，则未引起足够的重视。强调收支规模和增长级数，往往是财政工作的“主旋律”，而对于支出责任的科学考量，则很容易被忽略。资金申报的随意性，拨付的主观性。既要做大收入，又要做大支出的盲从性，使用的“跑冒滴漏”和监管缺失现象无处不在。收入有限增长，支出无限膨胀。预算政策只进不退，预算安排只增不减。财政预算执行中存在“拍脑袋、凭感觉、粗略算、见子打子”等传统思想。财政稳增长，促改革，惠民生，兜底线，防风险形势严峻。基层财政保工资、保运转、保民生，要配套、要稳定、要偿债、要发展的关系几难境地，几方平衡。在实际工作中，预算单位“重分配，轻管理，重使用，轻效绩”问题突出，项目支出过程管控不严，预算执行结束缺乏科学问效。资金严重紧缺、闲置、浪费、低效、重复投资等多种局面并存。如果这种局面长期持续，财政工作不得不面临这样一个窘境，那就是无论“蛋糕”做得再大，似乎永远也不够分，也跟本无法分好分得过来。因此，建立在科学发展观框架，以新常态、供给侧改革、“新发展”理论为引领，绩效为先导，强调支出责任与效率相结合，“花钱必问效、无效必问责”的绩效预算管理机制迫在眉睫。

三、基层财政当前预算绩效管理的存在问题

一是绩效理念尚未牢固树立，绩效管理“ 上热下冷”。长期以来 “重安排，轻监督；重争取，轻管理；重使用，轻绩效”的思想短期难以改变，重投入轻管理、重支出轻绩效的绩效理念尚未深入，部门预算及财务管理停留于传统模式，认为只要资金使用合法合规就行，忽视资金使用绩效；由于上下级财政间财权与事权匹派、支出责任不对等等原因，绩效管理出现“上热下冷”：政府层级越高，对绩效管理的态度越积极。而越接近基层政府，剔除人员及保运转支出，可用财力盘子有限，改革动力越小。由于管理基础薄弱等原因，工作推进难度也越大；预算部门对绩效管理，应付的成分多于对管理问题的思考，存在地区、部门利益本位主义，工作推进停滞不前。

二是绩效管理广度和深度不足，基础不扎实。从财政管理方面看，在绩效目标管理阶段，部门预算绩效目标填报的不规范、不清晰；指标的不明确、不细化，与部门职能对应的弹性，加之绩效目标本身的不确定、多重性和影响因素，造成绩效目标审核不严、合理量化把关困难，绩效目标管理与预算安排存在“两张皮”；在绩效监控阶段，财政部门更多停留在反映项目进度和资金使用管理上，对项目管理、存在问题采取的监控措施及纠偏难；在绩效评价阶段，由于评价指标体系的不健全，评价标准的科学性及实际操作的难度，评价人员业务水平及工作深度等原因，造成绩效评价质量不高，评价结果的公信力不足。

从预算部门管理方面看，建立绩效管理新机制，意味着在申报预算之初就要对项目开展详细规划，在项目实施过程要严格遵章守纪，在项目完成后要对项目绩效评估，并绩效结果予应用，对预算单位财务管理从传统的行业会计向更高层面的管理会计转型，工作提出新的更高要求并增大工作量。可以说，如果连基础层面的工作都没做好，绩效管理更多成了空谈。再者，一些深层次问题难以通过绩效管理解决，导致绩效管理的业务操作存在形式主义：各种表格都填了，各个环节工作流程都走了，但相关工作要求、目的却落实不到位，工作流于形式。

三是绩效激励约束作用不强，没有形成真正结果应用和问责机制。绩效评价信息应用主要停留在反映情况、查找问题、提出建议层面；绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未真正建立；在推进绩效信息公开、绩效问责等方面进展较慢；“花钱问效，无效问责”的绩效结果导向和刚性制约作用尚未体现。试想，“若绩效评价既无法发现公共资金上的浪费和低效率，又无法绩效激励约束、结果应用及向责任者追责，那么它有什么价值呢？”

四是预算管理粗放，作用发挥有限。决定财政资金使用效益的因素，既有技术性因素，又有制度性因素。由于传统因素影响等原因，基层各地区、各部门在安排项目资金时，首先考虑的往往是非绩效因素，如领导重视程度、是否符合政策要求以及财政收入状况等。在体制管理层面，涉农资金等部门“政出多门”、缺乏配合，资金整合虽提多年但实施难；在加快预算执行方面，有的部门“为了花钱而花钱，为了进度而花钱”；对于盘活存量资金，有的地方、部门对国家盘活存量资金的政策要求落实不到位，影响了资金使用绩效。

五是新制度运行尚待时日。预算绩效管理贯穿预算管理事前、事中、事后管理全过程，是一项综合、庞大的社会系统工程，当前“政府领导，财政牵头，部门负责、社会参与”绩效管理机制更多成了财政一家的“独角戏”，纪检、人大、政协、监察、审计等部门间没有形成监督合力。在构建绩效管理制度体系、第三方绩效评价体系、绩效指标体系尚处在完备，项目库、指标库、专家库、监督检查人才库等绩效管理信息化系统尚起步、探索实施阶段，由于基层管理基础薄弱，绩效管理落地、推进难。

四、新时代全面实施县级财政预算绩效管理的建议

（一）提高政治站位。全面实施预算绩效管理是政府治理和预算管理的深刻变革。绩效管理作为财政管理综合性、协调性较强，管理基础层面较高，热点、难点、焦点的政府刀刃向内改革；作为现代财政必须啃硬骨头的综合改革；作为现代预算重要举措的系统工程；越往下级和基层，工作推进难度和阻力不言而喻。唯有提升认识高度；唯有抓实基础管理层面每一细节；唯有提高财政财务人员业务素质；唯有依法、科学、规范、精细、阳光预算基础上才谈绩效预算；唯有硬化预算绩效责任和激励约束，严格预算编制审核，规范预算追加；唯有富有实效、简明、可操作抓好财政综合绩效各项管理，通过向绩效管理要绩效，推进基层财政预算绩效管理的工作才有希望！

（二）做好布局，培育绩效预算理财文化。以科学发展观为指导，以“质量和效益”理财为中心，以供给侧改革、“新发展理念”引领、凝集生产要素，优化资源配置为主线，做好加法，做优减法，做强管理，做有质量。围绕“三个蛋糕”、“四个效益”、“五个目标”、“十要举措”，最终形成绩效渗透财政管理全过程的“大绩效，大监督，大协管”格局。

“三个蛋糕”即牢固树立“做大蛋糕、分好蛋糕、管好蛋糕”的工作思路。“做大蛋糕”就是要筑牢基础，突出质量；“分好蛋糕”就是要做好加减法，用对资金，统筹财力，加大引导； “管好蛋糕”就要加强法治建设，强化资金管理、监督检查和跟踪问效。“四个效益”，即财政预算和资金使用的“经济、政治、社会和生态”四个效益。“珍惜纳税人的钱，珍惜节约花好纳税人每一分钱”。要强化财政中长期规划，注意处理好当前效益与长远效益、短期效益与长期效益的关系。既尽力而为，又量力而行；既保基本、兜底线，又可持续；既突出重点，又兼顾区域均衡和政策平衡。“五个目标”即指法治、民生、高效、阳光与现代财政建设目标。“十要”举措即“收入要增、编制要细、结构要优、执行要快、监管要严、绩效要好、信息要明、改革要实、干部要廉、队伍要强”的财政综合管理具体举措和要求，强调抓执行力。财政工作是务实的工作，只有把每一基础工作打牢，细节工作做实，绩效财政建设的高楼大厦才有保障。

（三）夯实绩效管理基础。围绕“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”五大原则；紧扣“全面规范透明、标准科学、约束有力”三条主线；做实“完整预算、科学编制、严格审核、规范执行、讲求绩效、有效问责和公开透明”七篇文章：以全口径预算管理改革为主线，强化资金整合盘活，增强预算统筹能力；以深化零基预算改革为重点，打破固化格局；以预算绩效管理改革为导向，调优支出结构，确保有限资金用在刀刃上；以编细做实预算为抓手，做好项目储备，加快预算执行；以创新财政投入方式为杠杆，优化财政资源配置，发挥财政资金乘数效应；以构建现代预算编审体系为落脚点，严格细实项目审核论证；以预算公开透明为落脚点，硬化预算约束，依法依规理财。在财政管理职能上，由注重分配到注重管理，由注重支出到注重绩效；建立内部协调互动机制；引入资金分配竞争机制；绩效目标实现考量机制；与预算安排相挂钩的结果应用机制;强化绩效管理激励约束机制，调动各地区各部门履职尽责和干事创业的积极性；通过向深化改革要红利，向加强管理要效益；提升领导层、财务人员新时代财务管理综合素质，健全内部控制，提高预算单位财务现代化管理水平，夯实绩效业务管理支撑。

（四）构建科学规范、严谨有效的绩效管理流程、标准体系。以贯彻落实《意见》为指引，坚持目标和结果导向、强化成本效益分析，硬化责任担当约束。“围绕一个目标，抓好两个关键，突出三个重点”，全面实施预算绩效管理。围绕一个目标，即以推进预算和绩效管理一体化为目标，构建政府预算、部门预算、政策和项目预算的“全方位、全过程、全覆盖”绩效管理格局，建立绩效贯穿预算编制、执行、决算和监督全过程，覆盖所有财政资金的绩效评估、目标管理、运行监控、绩效评价和结果应用的预算绩效管理链条。抓好两个关键，一是健全预算绩效管理制度体系，建立“一个意见+N个办法+1个规程”的绩效管理制度框架，健全预算绩效管理流程和标准体系。二是硬化预算绩效管理约束，夯实绩效管理责任主体和主体责任，强化绩效管理激励约束。突出三个重点，一是有效提升绩效管理层次和质量，围绕政策是否有效贯彻落实、政府及其部门是否有效履职、公共财政资源配置是否有效和使用，深度开展预算绩效管理。二是建立标准科学的绩效管理方法。构建分行业、领域、层次的核心绩效指标和标准体系，依托信息化平台和手段，实现动态调整、信息共建共享。三是提升预算绩效管理效率。充实预算绩效管理人员，加强预算绩效管理力量，加强政策、业务和工作培训指导，推进县级预算绩效管理梯度推进、互联共通有序开展。

（五）抓好“四个环节”。一是抓好绩效源头目标管理。绩效目标是绩效管理的核心和起点，是后续绩效管理的基础，要从源头管理上“正本清源”，树立财政资源配置绩效目标导向，树立“花钱”从“权力”变“责任”、“承诺”导向，绩效目标设置作为预算安排的前置条件。探索绩效目标审核、预算细化评审、事前绩效评估有机结合的现代预算编审体系，切实提高审核质量，精准预算。做到绩效目标审核与预算编制同步，资金批复下达绩效目标同步下达。二是抓好绩效运行事中监控管理。有效实施预算部门、各级监管部门绩效目标实现程度和预算执行“双监控”，健全动态监管预警机制。对项目绩效目标实现程度全程跟踪，分析预算执行与绩效目标偏差的原因，提出整改意见。该纠偏的纠偏，该暂缓或停拨资金的停拨资金。构建财政资金“大绩效、大监督、大协管”绩效运行督导监管机制，调动各方积极性和主动性，整合内部（预算单位、项目单位、主管单位）、外部（人大、政协、纪委、督查、财政、审计等）、社会、媒体等监督力量，形成监督合力，做到财政资金安排到哪里，资金跟踪问效、督导、监督检查就跟进到哪里，确保财政资金安全运行、高效使用。三是抓好绩效评价管理。努力推进绩效自评全覆盖，在简化自评求成效的同时，发挥自评的自我约束和督促作用；引入重点评价机制，要求预算部门选取部分重点项目实施重点评价；推进自评报告再评价机制，每年抽取部分项目实施再评价复核，促进部门认真开展自评；探索人大、政协、各行业专家参与的绩效评价方案及报告会审机制。四是抓好绩效结果应用管理。除了内部或公开通报绩效结果，发现问题整改，改进项目管理等外，努力推进实施绩效结果“三挂钩两纳入”。“三挂钩”即绩效结果与预算安排和政策调整挂钩，部门整体绩效与部门预算安排挂钩，部门综合运行绩效与上级转移支付分配挂钩。 “两纳入”即预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考，将绩效责任落实到资金使用末梢，落实到人，夯实绩效责任的基石。

（六）强化“四个考核”。一是强化政府对预算部门的考核。政府要将部门预算绩效纳入部门年度目标责任考核的重要内容考核，并将考核结果作为干部任用和行政问责的重要依据。

二是强化财政部门对预算部门的考核检查。要将预算绩效作为一项重要内容，重点考核检查预算部门绩效管理的执行情况，包括组织领导、制度建设、措施办法、财务管理、项目管理、预算执行跟踪、项目完成、项目效益等，并与预算分配挂钩，奖优罚劣。

三是强化预算部门对项目单位的考核。预算部门要将预算绩效管理纳入重要议事日程，加强领导，建章立制，组织本部门及指导其下属单位开展绩效管理及项目效益提升，配合财政部门预算编审、执行及绩效评审等工作，落实项目主体责任，保障项目绩效目标完成。

四是强化财政部门内部绩效跟踪问效考核。要按照“谁拨付资金，谁负责绩效”的原则，重点考核项目资金的跟踪问效、执行、检查落实以及管理措施到位情况，确保国家财政资金使用管理政策措施及效益落到实处。

（王平 云南省泸西县财政局）

参考文献：

1.魏杰三.《红河州州级预算绩效管理改革问题及对策》.红河财会.2015(2)

2.刘慧娴.《云南：乘风破浪谱改革新篇》.中国财政.2015(22)