审计视角下县级财政预算绩效管理的现状及对策

摘要：预算绩效管理是我国政府财政改革的方向，在优化财政资源配置、提升公共服务质量方面起着关键作用。目前，我国对绩效管理的研究已进入探索阶段 ，但在县级层面，该项工作还存在很多不足，相关的经验缺乏。审计机关作为政府的“免疫系统”，也正尝试对县级财政预算绩效管理的有效性给予关注。

为此,本文首先通过审计调查了解的情况说明了县级财政预算绩效管理开展的现状，又以审计的角度分析了县级预算绩效管理中存在的问题，从制度体系、部门管理、结果运用、人才结构和自身管理等方面进行阐述。针对审计中发现的问题，结合形成的原因，分别提出了审计建议，这也是审计机关履行“绩效管理监督问责”职能的一次尝试。

县级财政在财政管理级次中是一个独立的层次，是国民经济的重要组成部分，县级财政在保障基层政权运转、促进经济社会发展方面发挥着重要作用，同时，县级财政资金管理面对着基层情况复杂、供求矛盾突出、资金分配不科学、人员技术力量不足等现实问题，因此探索县级财政预算绩效管理和执行中的问题，使财政资金发挥最大效益，对深化预算管理体制改革，促进我国全面实施预算绩效管理有着重要意义。

国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理体系中的“免疫系统”，审计依托于全面介入国家经济运行、政策管理的有利地位，能深入到财政预算管理的各个方面；同时，审计职责定义中明确指出，要对资金使用的真实、合法、效益性进行关注，因此审计作为一个独立的经济运行监督者，在资金绩效使用管理的监督方面有着天然的优势。根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督”的要求，绩效审计在堵塞财政管理漏洞，防止损失浪费，改进管理方面正发挥着越来越重要的作用。

一、县级财政预算绩效管理的实施背景

在县级层面，特别是经济欠发达地区，面对的情况非常复杂，在基层有着“上面千条线、下面一根针”的说法，而财政资金作为政府各项政策最终的落脚点 ，绩效管理在发挥资金目标、维护社会稳定、确保问效于民的方面显得非常重要。

中央经济工作会议强调：“中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”对于经济基础相对薄弱的县级财政，如何实现有限的财政资金支出质量“提挡升级”是最需要解决的问题。一方面随着精准扶贫、乡镇振兴政策不断推进 ，农村基础设施、民生类的教育、医疗、卫生、养老等各项保障政策的兑现，刚性支出密集叠加，财政项目支出比例日趋增多，另一方面基层预算执行缺少硬约束 ，导致执行效率不高，财政管理距离科学化、精细化的要求仍有较大差距，财政资金跑冒滴漏，被挤占挪用的现象依然存在，因此绩效管理迫在眉睫。在《中共中

央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中强调：“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措”，对财政资金问绩问效，也成为当前县级财政发展的必由路径。

二、县级财政预算绩效管理开展基本情况

在对县级财政绩效管理现状审计调查中发现，普遍呈现起步晚、门槛高、覆盖率低和第三方评价少的特点，总体来看，县级财政部门对绩效管理的开展还不成熟。

起步晚。我国自 2000 年开始启动了以部门为预算管理和绩效评价为重点的部门预算改革，但很多县级财政局自 2015 年左右才开始开展预算绩效管理工作 ，因此在体系控制、指标完备度、可操作性上均滞后于现代预算绩效管理的要求。门槛高。县级财政项目支出普遍呈现小而散的特点，部分县级财政部门为减轻工作量，对需编制预算绩效目标的项目设置了标准，且以资金规模为申报的唯一标准。例如某县要求各部门总投资 50 万元以上的项目，编制预算同时编制项目绩效目标，但 50 万元的标准不能涵盖大部分预算单位和项目支出，很多县级部门由于本身资金盘面小导致绝大部分项目未纳入绩效考核体系。

覆盖率低。绩效管理应覆盖所有财政资金，尤其是对于县级层面来看，很多资金直接惠及民生，但在调查中却发现，项目绩效仅能覆盖部分项目。以东部某县为例，2017 年，该县仅将城乡居民医疗保险县级配套、城乡居民养老保险县级配套、专项扶贫资金等 22 个较大规模的项目资金纳入绩效管理范围，上述项目涉及预算资金 1.6 亿元，涉及 14 个预算部门，仅占该县当年公共财政预算资金的 5.5%和全部预算部门数的 13.7%。

第三方评价少。第三方绩效评价是第三方机构根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价，因此具有很强的公正性、专业性。但由于地域、经济、观念的限制，很多县级财政没有引入该模式，调查中发现某县 2017 年仅有一个项目引入了第三方进行重点绩效评价。

基于以上的情况，导致绩效审计在县级财政层面存在着很多限制因素，需要克服取样困难，评判标准单一，指标体系缺失等诸多困难，但作为审计本身具有综合性、专业性、多角度性的特点，因此在财政绩效管理方面,县级审计机关还是能够对资金管理是否经济、高效或有效执行方面进行独立检查和评价，并帮助相关部门进行整改。

三、审计中发现的县级预算绩效管理中存在的问题

(一)管理制度和具体实施细则“缺失”，导致未能建立起与县级财政相匹配的绩效管理制度体系。

财政部先后颁发过《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2011]285 号)和《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416 号）两个文件，对绩效管理工作进行说明和规范，但目前县级财政部门尚未因地制宜，针对地方实际制定出适合地方项目预算编制特色的的绩效管理工作流程和操作细节，未能细化、量化绩效指标，目标编制逻辑性差，难以突出绩效特色。由于操作规则、绩效指标和标准体系建设不完善，在相关部门开展绩效管理时常陷入“无制度可依、无依据可查、无操作可引”的状况。同时由于未建立起专家、中介机构的管理办法、绩效管理信息系统和档案管理等辅助性管理办法，使得县级预算绩效管理不仅不适应当前“大数据”管理的要求且难以满足“规范化、科学化”的基本要求。

(二)县级财政部门在推进过程中“缺位”，导致预算绩效管理工作中执行力差。

财政部门是编制年度财政预决算草案的主管部门，同时承担着项目绩效要求的受托责任，因此是推动绩效管理的重点部门，但目前县级财政部门在此项工作中仍存在诸多问题：

一是项目绩效目标报表设计不合理，未能覆盖全部内容。绩效目标是整个预算绩效管理系统的前提，应与部门目标高度相关，需在填制中充分考虑各种因素的影响再设计合理的程序和方法。在调查中抽取了某县 2017 年度 13 个预算部门20 个重点项目的预算申报书，发现各预算部门的项目预算申报书仅包含项目基础信息表、项目支出绩效目标申报表和部分绩效目标审核表，未填写项目支出预算明细表、可行性分析报告和项目自评报告等相关报表，导致项目绩效目标整体编制内容不全面。

二是项目信息报表内容填报不规范，财政部门未进行审核，难以体现“SMART ”原则。主要表现在绩效目标要素表述不具体，难以满足使用者的需求，例如某县教育部门在编制某中学公寓楼补助资金项目基础信息表中，在“项目合理性及可行性”一栏中仅“银苑公寓和第一餐厅管理使用协议”十五个字的表述，使信息使用者较难获取具体内容和判断目标的可衡量性。

三是未全面开展绩效管理工作，对各预算部门指导性差。绩效管理是为了改变目前存在的“重分配、轻管理”的财政管理现状，因此操作的重点还是要落实好项目绩效跟踪、评价和结果应用等工作，但目前县级财政部门绩效办公室职能未理顺，职责不清晰，导致未有效发挥组织、指导预算部门开展项目绩效管理工作，在部分县的财政部门甚至查不到存档的绩效跟踪评价档案，无法判断财政部门是否对各预算部门充分发挥了指导性作用。

(三)绩效评价报告“工作总结化”，缺乏绩效评价结果运用，导致绩效评价结果不能作为改革预算的重要依据。

绩效评价结果是绩效评价工作的核心和归宿，县级财政绩效管理最终要体现在绩效评价结果的充分利用。目前，县级在这一方面主要存在以下几个问题：一是评价报告可操作性低，甚至流于形式，正面评价多于问题评价，导致报告使用者难以在报告中获取有效信息；二是应用性差，评价结果只停留在纸上，未纳入考核，不能对下一年度部门预算进行指导，报告中发现的问题无反馈或无整改结果；三是绩效评价信息未公开，未建立起对外公开和披露的制度，公众对绩效评价认知度低，不具备社会影响力。

(四)县级各部门缺少具备绩效评价能力的人才，制约了绩效管理工作的开展。

财政绩效管理被列入财政改革的议事日程是近几年才明确的，在县级层面还属于一个新生事物，它要求从资金分配、使用、监督到评价的全过程均体现绩效理念，涉及项目业务、财务管理等多方面知识。而目前，就县级来说，一是部分县级财政部门内部科室设置不规范，部分县财政局未明确主管科室，即便成立了独立的科室，人员也是临时抽调，科室责任不明确、制度未建立；二是业务人员知识结构与绩效管理需求不完全匹配，懂会计不懂管理，很难根据地方实际制定出一套科学可行的绩效评价指标体系；三是各预算单位的财务人员对绩效管理认识不够，填报资料草草应付，未能结合本部门职责和项目实际进行目标设定，有些部门甚至将工作总结替代绩效评价报告，没有按照规定的程序开展绩效评价。由此造成县级财政绩效管理中“填报的不真懂，复核的不真管”的现象。

(五)县级财政部门对引入的社会中介监督管理不到位，实施效果不明显。

社会中介做为绩效评价的第三方，在能力、技术、资质等各方面良莠不齐 县级财政部门受经济水平、财力、思想认知等限制，在第三方的选择上判断力不够，对第三方开展的绩效评价监督还存在盲区。有的县财政部门由于未有效规范和指导第三方组织参与工作，导致约定时限内未完成项目绩效评价，有的县选择的中介机构出具的第三方报告内容不切合实际，不能满足当地相关部门的需求。

(六）县级财政部门缺少自我监督，“严部门松自身”，对财政局自身实施的项目绩效管理不严格，难以起到示范作用。

作为绩效管理的主管部门，县级财政局理应成为绩效管理的示范单位，但在实际调查中却发现有的县财政局自身成了绩效管理的“真空地带”，有的项目支出虽已由相关科室编制了绩效目标，但未对立项依据、项目合理性及可行性、项目实施进度计划、项目支出预算明细等进行说明；有的项目支出甚至连基本的绩效目标也未编制，只体现在预算资金报表中；有的县财政局对自身开展的项目一份绩效评价结果报告也提供不出，更谈不上绩效跟踪、绩效评价、绩效评价结果应用等工作了。

四、对县级财政预算绩效管理存在问题的原因思考

（一）思想认识不够，绩效管理理念尚未深入人心。长期以来，县级财政部门习惯于“重收入、轻支出、重分配、轻管理”，只重视资金使用的合规性，忽视了资金的社会效益和经济效益。随着社会的发展，公共资源相对于公共需要的稀缺性日益明显，这就要求各级管理者必须提高公共资金的使用效益，提高绩效管理的认知度。

（二）制度指导方向性不足，全过程财政绩效管理机制尚未建立。我国的预算绩效管理正处于推进阶段，而对于县级财政绩效管理，能力和水平还属于摸索阶段，可参考的制度依据较少，受县级经济水平限制，重视事后评价管理，未能实现事前、事中、事后全过程的跟踪评价绩效管理机制。

（三）受考核指标限制，部门对开展绩效管理积极性不高。目前，各县对部门的考核仍延续以往的考核标准，以完成指令性工作为主要考核指标，资金绩效管理未纳入考核体系，因此各部门仅将资金绩效管理视为单位会计工作的一部分，对受托责任认识不足，开展的积极性不高。

（四）公众参与度不足，绩效评价推动力差。目前政府职能正向服务型政府转变，绩效评估很大一部分需要公众的参与，但在县级层面看，群众对政府职责的转变未形成共性的认知，社会参与度低，导致社会舆论和公众监督力差，没有对绩效管理的开展形成压力。

五、对存在问题的审计建议

（一）强化上级引导作用，加大地区间政策交流。目前预算绩效管理水平地区间发展明显不均衡，广东省、江苏省和上海市已形成了较完善的制度体系，各级财政部门应加强对下级的技术指导，引入发达地区的管理手段，有效避免县级财政部门“闭门造车”和“单兵作战”。

（二）完善县级绩效制度设计，加强绩效管理框架体系建设。县级财政部门应充分借鉴先进地区经验，依据相关法律、法规及管理办法，明确资金绩效管理的原则、内容、方法、程序，可以根据部门特点和资金规模实行差别化的管理方法，探索分级分类、便于操作的地方性实施细则及业务规范。

（三）促进评价结果的有效应用，提高评价结果公开力度。明确相关部门责任，严格按照《预算法》的相关要求，对预算资金使用开展绩效跟踪监控，对于财政绩效较差的单位，则应该按照考核实际情况调整预算项目或相应调减预算经费。不仅各类预算支出项目的绩效目标公开，还应进一步公开预算绩效评价结果及后续的追踪问责机制，加强问题整改，扩大宣传力度，接受社会舆论监督。

（四）完善技术支撑，充分运用好社会中介人力资源管理。县级财政部门应根据财政大数据发展的需要，加快研究适合本地区的预算绩效管理信息系统，建立专家库和中介机构库，以相关考核标准提高第三方服务水平，实现绩效管理的多方支撑。

（五）修订相关配套制度，加快推进责任制追究办法落实。引导相关部门兼顾眼前与长远利益，勇于承担责任，完善绩效管理考核制度、问责制度，将评价考核结果纳入部门工作考核范围，让“经验可推广、责任能追究”，真正把“用钱必问效、无效必问责”的机制落到实处。

（王静 山东省乐陵市审计局）

 

参考文献

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