欧美发达国家政府购买服务及绩效评价的国际经验

一、引言

作为当下中国全面实施政府绩效管理的重要构成内容，政府购买服务绩效评价成为一种必要而有效的制衡机制，对于履行政府职能、提高公共服务供给水平发挥着越来越重要的作用。英美澳等发达国家（地区）经过数十年的探索，在政府购买服务绩效评价方面积累了丰富的实践经验，目前，国内的政府购买服务绩效评价还处于初步探索阶段，借鉴国际上成熟模式的做法，对推进我国政府购买服务绩效评价工作有着极大的示范意义。

本文通过开展以先行发达国家为标杆的探索，总结美国、澳大利亚、英国三个国家的相关经验，梳理形成实施政府购买服务绩效评价经验的主要特点，为建立符合我国实际的政府购买服务绩效评价机制提供有益的参考借鉴。

二、各国政府购买服务及绩效评价基本情况

从欧美发达国家开展第三方绩效评价的一般经验来看，主要有三种典型模式：一是政府与非政府组织合作开展的第三方绩效评价模式，以美国做法为代表；二是非法定政府咨询机构委托开展的第三方绩效评价模式，以澳大利亚做法为代表；三是以国家审计机构独立开展为主的第三方绩效评价模式，以英国做法为代表。

（一）政府与非政府组织合作开展的绩效评价模式

1.美国政府购买服务演变历程

美国作为最早实行政府购买社会服务的国家之一，20世纪60年代，美国政府就通过签订合同的方式购买社会组织公共服务以满足公共需求，70年代中后期开始，通过政府购买的方式，开始将一些公共服务交给社会组织提供，并且购买方式多样，以补贴和合同为主，包括服务费、课税扣除、纳税减免条约等其他形式。20世纪60年代，美国联邦政府对于社会组织的公共资助逐步增加，使得各级政府通过补贴和合同方式缺乏有效指导和严格管控的问题逐步凸显。为了确保政府购买服务机制更加有效地运行，并保证政府构架对于社会组织活动的充分监管，对于政府履职活动外包的指导变得更加严格，“设计型”下的特定标准的高质量服务成为政府购买服务监管的重点。“设计型”外包方式认为提供目标服务只存在一种最佳路径，旨在通过合同约束服务提供者的行为，并为投入和过程付费。

与“设计型”外包方式相对应的是任务导向型政府购买服务合同，该合同要求在列明服务的具体任务、标准、规格等要素，重在规范社会组织的行为过程，相应的监督重点也基于服务内容的一系列标准要求是否完成。早期的公共服务外包方式，大多采取了任务导向型政府购买服务合同。

20世纪90年代新公共管理理念逐步取得主导地位，政府购买服务也随之由“设计型”向“绩效型”转变。1991年，美国行政管理与预算局的联邦采购政策办公室发布的91-2号政策信函中，首次确立了“绩效型”的外包服务方式。随后1993年的《政府绩效与结果法》和1997年的《采购规则》中均强化了这一“绩效型”的外包服务方式。此外，联邦政府还明确提出期望，基于绩效理念下的服务外包方式将在2005年占据不低于一半的服务外包比例。较之于“设计型”外包方式，“绩效型”外包方式在处理社会组织和政府部门之间的关系上显示出了更多的灵活空间。“绩效型”外包将服务过程托付给社会组织，以结果为导向，只为达到绩效目标的服务付费。与“绩效型”服务外包方式相对应的是结果导向型合同，该合同基于服务提供者在无约束的环境中能够自发找到最佳效率服务方式的假设，因此结果导向合同更加注重服务的最终效果或服务对象的感受，对于具体的服务过程则没有详细的要求。

2.美国政府购买服务绩效评价的产生

20世纪70年代，由于推行“福利国家”、“混合经济国家”政策导致政府管理失控，机构臃肿、行政低效等问题，加之巨额的财政赤字使得美国政府面临着严重的财政危机、管理危机与信任危机。为改进社会治理方法，提高政府社会管理能力，解决20世纪90年代初公民信任度不断下降产生的一系列问题，美国联邦政府邀请一些专业机构和民间机构作为第三方参与到财政绩效评估活动中。

1993年《联邦政府绩效与结果法案》与1997年《联邦收购条例》的颁布相继对政府购买服务绩效评估的标准和购买双方的契约合同进行了规范。制度环境的优化进一步刺激了美国联邦政府购买公共服务规模的扩大，加之“绩效型”外包服务方式的持续推广，政府购买服务实施绩效评价的条件趋于成熟，在外部诉求与内部要求的双重推动下，政府购买服务绩效评价应运而生并逐步扩大。

3.美国政府购买服务绩效评价内容

为了更好地实现公共受托责任，美国政府购买服务绩效评价组织类型主要有两类，分别是责任总署主管型和政府受托评估型。

责任总署主管型组织由组织内专职公务人员组成，其实施政府购买服务绩效评价的一般路径是国会责任总署（审计署）绩效评估办公室依照科学原则，结合部门职能和责任遴选关键绩效指标，确定合理的绩效评价方法，搜集有效数据，通过匹配数据与评价指标获取评价结果，并与事先设定的绩效目标进行比较之后得出绩效评价结论，最后公布政府购买服务的绩效评价结果。

政府受托评估型组织是联邦政府部门受国会责任总署委托成立的“计划与评估办公室”，较之于责任总署主管型组织，政府受托评估型组织内不仅包含“计划与评估办公室”公务人员，还吸纳了一部分来自于高校、社会的第三方专家。该组织根据政府购买服务合同绩效目标的分解情况编制绩效评价指标体系，寻找目标数据，在充分论证的基础上得出绩效评价结果并公布。

4.美国政府购买服务绩效评价特征

公共服务外包前实施绩效评估。1993年，《联邦政府绩效和结果法》的颁布诞生了一项新的规定：政府在决定某项职能是否适宜进行外包之前需对公共服务展开绩效评估。评估活动通过搜索市场上公共服务提供的社会组织数量与服务质量等信息，使得政府以一个公平、有竞争力的价格从市场上获取该项服务。绩效评估活动旨在通过比较外包成本与联邦政府自身提供服务的成本支出差异，在确保外包服务具备充分成本优势的前提下，再综合考虑外包服务的优缺点、提供服务的社会组织能力、外包服务的质量是否可以监控和评价等。

实施阶段性绩效评估。公共服务生产职责的外包，使得政府部门将更多的精力集中在外包服务成本和服务质量的控制上。根据《联邦政府绩效和结果法》，政府部门对政府购买服务合同的监管建立在充分、全面地获取外包公共服务相关服务信息的基础上，对外包服务质量实施阶段性评估，要求服务提供者进行改进，并决定是否延续政府购买服务合同或更换服务提供的社会组织。

“成本-效益”原则贯穿始终。无论是绩效前评估，还是绩效监控与绩效评价，政府购买服务绩效评估的核心出发点在于节约政府开支，在外包服务的同时，加强对服务质量的把控，通过简政放权减少了行政程序控制活动，不仅强化了政府公共服务的质量，还提高联邦政府的执政效率。并且，美国还对政府购买服务的类型做了进一步细分，依照是否注重公共服务提供的效率将政府购买服务划分为硬服务和软服务两种类型。其中，硬服务注重公共服务提供的效率，软服务在兼顾效率的同时，更加关注社会公正、公平与社会效益等因素。基于上述标准的划分，不仅能够让联邦政府在选择社会组织时对营利组织和非营利组织加以区分，更在绩效评估的过程中，根据服务的性质有针对性地选择评价重点并确定合适的绩效评价方法，进而提供更加具备应用与参考价值的绩效评价报告。

（二）非法定政府咨询机构委托开展的绩效评价模式

1.澳大利亚政府购买服务

20世纪80年代，由于连年赤字与行政支出成本的持续增长，澳大利亚政府亟需通过公共管理改革来缓解政府日常运行面临的巨大支出压力。政府公共服务改革作为公共管理的重要组成部分，成为澳利大亚政府力推的一个工作重点。在推行的众多政府购买服务中，购买公共就业服务成为最有成效的改革案例。通过公共就业服务购买，澳大利亚政府将原本隶属于就业、教育以及全国400余家公共就业服务机构全部民营化，并将以上机构内大量的公务人员全部成功转入劳动力市场。

澳大利亚政府的服务采购方式主要是通过外发承包，即把政府所需要的服务外包给私人公司负责。其外包的服务范围包括：一是人力资源服务，包括政府人员的培训考核和外聘等；二是地产服务；三是办公室服务，包括环境卫生、保安、保洁、电梯等保证机关办公运转的各种服务；四是财经服务。在实际操作中，每个服务项目的外包，供需双方都要签订服务协议，明确各自的权利义务。

2.澳大利亚政府购买服务绩效评价

伴随着政府购买服务的兴起与绩效平价制度的逐步成熟，澳大利亚政府购买服务开始形成具有自身特点的第三方绩效评价模式。

澳大利亚政府购买服务绩效评价活动实施主体是政府内部组建的工作小组。根据具体的绩效评价需求，政府部门内部会从各个地区权力机关抽调相关的公务人员作为代表组建绩效评价工作小组。每个工作小组都要接受筹划指导委员会的指导与监督。因此，整个绩效评价活动是在筹划指导委员会的指导和监督下，由各绩效评价工作小组负责实施的。

一旦出现绩效评价需求，筹划指导委员会将会发出绩效评价通告，召集各工作小组制定绩效评价指标的整体框架，各绩效评价小组开发具体绩效评价指标，并与相关职能部门取得联系并获取相应的支撑数据，反馈给筹划指导委员会后对前期数据进行整理分析，起草并最终公布绩效评价报告。

3.澳大利亚政府购买服务绩效评价的特征

引入监督框架，明确具体方向。澳大利亚政府人类服务部进入监督框架，用以确保受益对象能够获得合乎标准的服务，为政府部门和社会组织提供更高的清晰度和更加明确的方向。监督框架的设置提供了一种正式适用于全国政府购买服务的统一框架，为各个地区绩效评价活动提供了更加透明的操作思路。监督框架的内容包括持续运作的核心监督、年度公开评估、可能的服务评估、服务绩效报告等。

融入“监督协调员”以提高绩效评价效率。根据实际需要，政府将向承接相应购买服务的社会组织指派一名监督协调员，作为项目和服务顾问（PASA），参与到具体的项目监督过程中。在进行年度公开评估时，由该协调员提出“总体性评论”，就具体监督问题展开回答，并对政府购买服务绩效评价提供有价值的参考信息。

社会组织风险水平成为评估要素之一。政府部门组建专门的风险评估小组，对社会组织可能存在的风险要素进行评估。与此同时，还设置了关键性风险要素。关键性风险要素包括：特别弱势或者法定的群体；部门资助超过500万美元；服务具有高度复杂性；投诉和偶然事件的管理和频率；财务的可持续性和报告等。

（三）以国家审计机构独立开展为主的绩效评价模式

1.英国政府购买服务

19世纪，伴随着工业革命的爆发，大规模的城市化和工业化产生了一系列负面问题，包括城市卫生状况变差、基础设施供给紧缺等。到20世纪60年代，政府对公共服务的供给达到了顶峰，国家公共部门承担了广泛了的社会公共服务职能。80年代后期，由于传统行政模式的僵化和低效，加之财政负担过重问题的加剧，这种政府部门大包大揽的公共服务提供模式受到了广泛的质疑和挑战。1979年，英国政府着手开展政府市场化改革运动，公共服务市场化得以推行。

在公共服务市场化的过程中，英国政府一方面积极改革服务购买程序，降低服务购买门槛，并将长期关系、主要固定供应商的服务合同拆解为短期关系、较小规模和小型供应商的服务合同，以便于刺激市场竞争和技术创新。同时，英国政府还尝试刺激培育新市场，例如通过医药服务采购合同培育新的服务提供者。对此，英国政府根据本国实际情况，制定了一系列法律法规对购买公共服务行为进行规范，包括《2006年公共合同法规》、《资助和采购最佳实务准则》以及《服务外包委托指导》等。

此外，英国政府还积极为政府购买服务注入激励因子。1991年，英国首相梅杰基于对以往经验的总结，强调适度竞争机制的安排对提升公共服务质量的重要性，正式引入强制性竞争招标制，即地方政府必须在中央政府规定的指定领域内完成竞争招标活动。

2.英国政府购买服务绩效评价

1997年，布莱尔政府围绕政府适应、合作形式、内容安排、绩效追求等标准，对公共服务进行了大规模变革，并将绩效评价作为改革的重点内容，建立了较为完善的政府购买服务绩效评价体制机制。

英国的政府购买服务绩效评价活动实施主体有两类，分别是国家审计署和民间非政府组织。

作为政府购买服务绩效评价活动主要实施主体的国家审计署完全独立于政府之外，组成人员不具有公务员身份，由议会专项拨付审计经费。国家审计署对绩效评价确定了三项标准，即经济性、效率性、效益性，目的在于激励各部门更好地理解行政程序要素和成本，进而降低程序成本，提高活动管理水平，充分有效地利用好财政资源。 国家审计署每年向议会下院公共账目委员会提交多份政府绩效报告，指出政府工作中存在的问题，就提高工作绩效提出各种建议并回答所有议员的咨询。

作为政府购买服务绩效评价活动另一实施主体的民间非政府组织，以独立第三方机构的形式接受政府部门的委托。第三方绩效评价的非政府组织主要由绩效专家、公务人员、社工等构成。较之于国家审计署，该组织的特殊性在于，它在政府购买服务实施之前制定相应的服务质量规范与政策，并且通过上述规范性政策对相应的政府购买服务实施绩效评价，对承接政府购买服务的社会组织进行监督。

为探索公共服务质量和社会满意度提升的办法，英国政府提出了“竞争求质量”运动，通过“市场检验”的方式，以竞争招标的方式选择提供服务的对象。对此，评价机构积极响应英国政府管理公共服务市场的需求，根据公共服务的购买范围和性质，从数量、质量等方面确定公共服务评价标准，对政府购买服务项目进行评价，凸显服务提供方的短板风险，并且对提升管理效率提出建议，以保证服务提供的可持续性和服务接受方的利益。

3.英国政府购买服务绩效评价特征

绩效评价实施主体多样化。英国政府为了完善政府购买服务评价机制，提高公共服务质量，不仅设置了像国家审计署这种专业的国家审计部门，还培养了一些独立运作的专业非政府部门公共咨询机构。各个机构每年都会出具相对独立的政府购买服务评估报告，并对具体的政府购买服务活动提出相应的改进建议，为政府购买服务绩效评价的顺利推进输送了充足的绩效评价力量。

强大的信息平台作为支撑。英国政府很早就提出了完善的信息管理和数据支撑平台的建设构想，并且在政府购买服务实施的过程中也积极落实信息管理平台的建设。英国各实施政府购买服务的相关部门官方网站，基本都附有查询政府购买服务支出数据、购买服务数量以及对应的监督部门等信息的功能，并且开设了公众投诉通道，不仅提高了政府购买服务的购买方和实施方获取公众反馈意见的便利度，更为政府购买服务绩效评价活动的开展奠定了扎实的信息支撑。

三、国际经验对我国政府购买服务绩效评价的启示

（一）优化顶层设计，完善法律保障

根据发达国家在公共服务改革方面的长期实践经验可知，良好的政府购买服务评价离不开完善的法律体系作为支撑。政府购买服务需建立以公共服务性质为标准的进行归类划分的目录体系上，以形成界限明确的政府购买公共服务范围。对于政府购买公共服务工作中的各方参与主体均需要遵循一定的规则和标准，并严格执行。只有正常且有效运行的政府购买服务机制，才能够为政府购买服务绩效评价提供有价值的信息支撑。截止目前，美国专门性的联邦政府采购法规以及与政府采购直接或间接相关的法律法规多达500多部，相关法律条款4000多个，涵盖政府购买社会组织服务的组织管理与购买程序等多个环节。

（二）建立并推广政府购买服务的前置评价机制

“事后评估”模式有其天然的短板和缺陷，并由此引发了一些实践上的问题。对此，我们应充分借鉴美国政府购买服务绩效评价的做法，引入事前绩效评估。首先，通过事前绩效评估对所需的公共服务展开社会调查研究，明确问题的迫切程度，尝试性提出可能的解决办法、提供方式和资源配置方案，以此为服务的决策者提供建议。其次，事前绩效评估能够协助政府部门厘清政府提供服务和政府购买服务的界限，确保服务目标的可操作与服务成效的可测量性，使得政府部门和社会组织共同商议风险分担和应对措施。

（三）搭建全面的社会监督机制

根据欧美发达国家的经验可知，社会监督机制主要有内部监督和外部监督两种方式。其中，内部监督机制主要是政府设立的在政府内部或独立于政府部门的监督管理机构，譬如澳大利亚的筹划指导委员会和英国的国家审计署；外部监督力量则主要是享受服务的社会公众、媒体以及服务提供方等社会力量，这方面以英国最为典型，英国政府将听取公众意见作为政府购买服务绩效管理的重要环节。内外部监督机制的存在，可以有效确保政府购买服务项目的顺利推进，促使公共部门及服务提供方都努力提高自身的运行效率，提升财政资金绩效，实现社会公众的利益最大化。我国目前政府购买服务在政府部门与服务提供方之间，也存在着相互监督的关系。政府部门向服务提供方支付了财政资金以购买公共服务，其需要对社会公众负责，提高其享受公共服务的满意度并提高财政资金的使用效率，因而会监督服务提供方；服务提供方通过竞争获得公共服务项目以及财政资金，其与政府行为直接相关，无形中也承担着规范政府行为的重任。

（四）构建科学合理的绩效评价指标体系，落实结果应用

指标体系的构建是政府购买服务绩效评价改革的一项重要内容。政府需依据购买社组织公共服务的预期值，建立科学、合理、可操作的绩效指标体系，对政府购买社会组织公共服务实施考核与绩效评价，使得公共服务的质量和财政资金的使用效益得到有效保障。更为重要的是，通过构建科学合理的政府购买服务绩效评价指标体系，不仅能够为后续结果应用提供扎实的信息支撑，还能够通过以评促建的方式，形成有价值的信息沉淀，为后续相关标准的制定提供具备说服力的参考依据，并进一步落实政府购买服务绩效评价的结果应用。

(杨文献 刘明洲 周军英 河南省财政厅预算评审中心)