第三方之于中国的绩效评价

上世纪八九十年代，英国、美国、澳大利亚等国在经济社会陷入危机、政府公信力下降、机构臃肿、行政效率低下的背景下，借鉴企业管理经验，实施绩效预算改革。中国作为最大的发展中国家，近些年来积极借鉴OECD国家好的做法和宝贵经验，积极推进中国的绩效预算管理改革，建立健全具有中国特色的绩效预算管理框架，对提升预算管理水平和财政资金的使用效益发挥了重要作用。为此，有必要先解释以下内容。

何谓绩效？绩效，指组织、团队或个人，在一定的资源、条件和环境下，完成任务的出色程度，是对目标实现程度及达成效率的衡量与反馈，也是组织中个人或群体特定时间内的可描述的工作行为和可衡量的工作结果，以及组织结合个人或群体在工作中体现的素质和能力，并予以指导使其改进完善，从而预计该人(群体)在未来特定时间内所能取得的工作成效的总和。何谓绩效评价？绩效评价是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对相关职能部门为实现其职能所确定的工作目标的实现程度，及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。而所谓的财政预算绩效管理，便是以一级政府财政预算（包括收入和支出）为对象，以政府财政预算在一定时期内所达到的总体产出和结果为内容，以促进政府透明、责任、高效履职为目的所开展的绩效管理活动。

然而，随着绩效评价的普及，特别是十九大提出了“全面实施绩效管理”后，要实现全面实施绩效管理的目标，需要做到全面的主体参与。过去，在绩效评价的过程中，各种操作性问题逐渐浮出水面，其中社会反响最大的是绩效评价中“自己评自己”的现象。为改变这一现状，在国家层面上明确了突破“自说自话”式绩效评估的路子在于推进第三方评估。预算绩效管理中引入第三方，打破了政府“既当裁判员，又当运动员”的局面，对于提升绩效管理的科学性、民主性，以及提高政府公信力均有重要作用。“第三方评价”源于20世纪20年代的英美发达国家，其实质是由政府以外的民间组织来评估政府绩效，在发达国家，“第三方”一般是由专业评估公司或者非政府组织担任，其评估活动独立于评估对象，具有很强的专业性和独立性。在我国，“第三方评价”指的是与政府没有隶属关系和直接利益关系，专业上具有权威性的组织对政府绩效进行的评估行为。

当下全面实施绩效管理的大背景下，既赋予第三方新的使命，也提出了新的标准和要求，“第三方评价”工作质量的提升将带来绩效评价效能的提升。在财政部发布的《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42号）中，对各级政府提出了相关建议。

广义而言，第三方开展绩效评价过程中，其评价的对象或主体自然是申请财政预算资金的项目单位，但实际上政府出于管理型政府向服务型政府转变的观念，会采用购买公共服务的形式进行职能转变，提高行政效率。实践也表明，专业的人做专业的事，由社会组织提供公共服务，也有利于提高公共服务质量。因此，对于绩效评价工作本身而言，提供公共服务的社会组织也是“第三方”。

但是在政府购买公共服务的过程中，由于尚未形成一个完全健全的标准，在具体的实施过程中，会出现种种问题，较明显的有两点。其一，目前政府在购买服务时，没有一个边界清晰的标准，明确什么服务可以购买，什么服务不能购买。导致在外包项目时，可能考虑的不是行政效率和社会效益，而是自身的便利程度。例如，将城区治安巡逻任务承包给某企业，赋予其发现不法行为时，有权进行抓捕，将地方治安的工作外包，这违背了相关的法律法规。像这种外包治安服务的做法，实际上是“懒政”的一种表现。将有些繁琐、复杂的工作通过外包的形式转稼给其他组织。从过去的大包大揽，到现在的随意“授权”，政府官员的角色在转变，但相关的职能要求却并不清晰。其二，政府购买公共服务的质量不稳定。造成这个的原因有很多，例如标的社会组织根本没有能力承担和完成工作或者政府在与中标社会组织的沟通和配合中，无法完成自己的责任。例如，双方在合同履行上未能按条款约定及时尽责完成，最终造成项目的落实宣告失效。

面对上述存在的问题，引入第三方机构进行绩效评价就非常有意义。为此，《意见》明确了八项工作内容，对第三方机构的责任、要求、资质、经费和监督做出了细致的规定。在此基础上，政府单位在遵循《意见》的前提下总结、收集相关的政府购买公共服务的经验和教训。届时，甩包袱、轻质量等顽疾会逐渐消失，政府的效率得到提高，而公众的满意度也会随之上升。

除了政策的指引，政府单位与“第三方评价”单位自身的在绩效评价质量与能效方面的努力也必不可少。在此，也用一个实际案例说明“第三方评价”及评价工作中涉及政府部门之外的“第三方”。此案例为对上海市某区的污水处理服务的开展的绩效评估项目。某一年度内为某区提供污水处理处置服务的企业共有15家，从经营模式上就分为三种，一是运营经费全部由财政托底，依照事业单位进行年初预算申报；二是政府参与建设，企业经营，按照一定的污水处理量给予政府补贴；三是全部由企业建设和经营，按照每月污水处理量向财政申请补贴。相关经费主要用于相关污水处理企业的污水处理设施建设、运行和污泥处理处置，自来水公司污水处理费的代征手续费支出。

对于“第三方评价”面言，为更好地完成绩效评价工作，避免出现“偏题”的情况，第一步工作应首先充分了解委托单位的需求，明确这项工作开展的真实意图。本案例中，委托单位实施本项工作，其目的是出于政府对行业监管的考量，希望第三方对当年度污水处理服务进行一次综合评估，通过绩效跟踪评价与后评价，从财与事两个角度，全面地分析相关机构为本区提供污水处理服务的行业情况，并促使形成更贴合本区现状的行业监管办法。

其次，便是在目的的指引下，在浏览相关的政策信息与行业现状的前提下，制订一个科学合理、切实可行的工作方案。鉴于委托单位的期望要求，“第三方”设定两个工作重点。其一，财务的角度，侧重对各污水处理服务企业运营成本控制情况进行评估。根据上级政府制订的管理办法，合理界定城镇污水处理成本范围、内容、标准等，规范成本费用支出，以达到加强成本监管，提高政府定价的科学性、合理性的目标，为政府购买服务安排的预算提供依据，进而促进污水处理行业健康发展。对“第三方评价”而言，这部分工作的重点是籍由政府的安排，尽量深入地核查污水处理总成本，了解相关企业在日常财务工作中将与污水处理运营无关的各类费用等非正常支出是否列入污水处理总成本；是否重复列支及超标准列支人工成本；由政府承担或企业承担政府负责还贷的固定资产投资，是否计提了折旧计入运营总成本。为考核这部分工作，在指标设计时，设计了毛利率、净资产收益率指标，采用目标预定与实施效果比较法、横向比较法对各污水处理服务企业对成本控制情况进行考察。其二，侧重对各污水处理企业服务实际产出效果进行评估。由于污水处理服务行业是由政府购买服务，其收益结构特征决定了政府是其公益性、引导性、补贴性投资的主体，肩负着对投资、建设、运营、服务等行业全过程的监管责任。鉴于水业相对垄断经营方式的制约，作为费用支付方的消费者无法通过竞争性选择，来监管产品质量与服务，更无法有效控制成本与收益；对污水处理的付费实际上更是一种连产品都不能见到的消费支付。水业的这种公众无力有效监管的产业形式，决定政府作为公众代表，肩负着重大的监管责任，政府需要对公众支付费用的有效性负责。“第三方评价”在这方面的工作重点是对污水厂化验管理、出水达标情况、在线监测情况、污泥处理处置达标情况等进行考核，评估财政支出与实际产出效益的匹配程度。为考核这部分的工作成果，在指标设计时，设计了水质综合合格率、安全事故隐患整改及时率、公众满意度等指标，对污水处置服务企业所提供的服务进行考察，进而与收到的财政资金匹配，以期为以后年度的财政预算提供参考依据，同时也为主管部门对污水处置服务费用的支付提供更充实的工作量依据。

在工作计划确定的情况下，如何落实，将成为下一步的重点。本项目评价的项目单位是支出财政资金的某区排水管理所，但对于本项目而言，这一层面仅能了解相关企业上报的业务数据及财政安排，无法确实地对实际本区行业情况进行客观、真实地体现。财政预算资金的实际使用单位为15家提供污水处理服务的企业，有必要由项目单位出面协调，方便“第三方评价”单位有效地与评价的“第三方”对接。所需相关资料中涉及的年度审计报告、有关会计报表、账册、运营成本组成、费用构成明细、相关收支凭证等，都涉及企业的机密，需要有严格的保密措施，保障相关数据不外泄。

最后，在相关数据资料收集真实、充足、及时的情况下，由“第三方评价”单位结合评价工作中“第三方”不同的经费保障机制，通过专业人员及单位专家等的知识积累，进一步分析、梳理数据，得出最终的结论。

从上述案例的流程中可以看到，委托单位对于绩效评价工作的期望越来越高，项目的构成越来越复杂，分析的难度越来越大。“第三方评价”机构需要发挥好政府与公众之间的纽带作用，要有更高的公信力（站在社会层面）；需要以信息技术等先进的方法和工具为支撑，具有更强大的信息收集和处理能力（借助网络的渠道、大数据的信息量、相关单位提供的各类财务、业务资料）；需要全面、系统的知识积累，具有覆盖全过程、全类别管理的能力（对于不同经费保障的企业类型，在业务成本分析中的异同，工作内容的异同）；需要快速扩大规模、提升服务能力，具有承接全口径预算、全层级政府绩效管理工作的能力（通过跟踪评价、后评价、成本分析、监管办法等不同类型的综合分析得出结论）。同时，签订一份条款健全、权责平等、内容明确的合同，对于绩效评价服务工作的开展也是必要的保障。

即使如此，目前实际绩效评价工作可能存在两方面的缺陷。一是外部环境不完备，目前“第三方评价”机构相对于审计等具有明文规定的社会监督而言，其参与仍缺乏法律层面的保障，独立性不足。政府部门虽然较之前已大幅度提升对“第三方评价”机构的接受度，但评价工作中的“第三方”在协调的情况下，仍然存在信息获取困难的现象。二是“第三方评价”机构内部发育不够充分，相关的工作经验和专业知识积累有限，未形成适合中国特点的预算绩效管理理论与方法体系，相关绩效评价结果无法有效应用，转化成实际成果，达成委托单位的预期目标。

但相信，通过 “第三方评价”机构工作经验与专业知识的积累，预算部门绩效管理认识水平的逐步提高，相信有望提高绩效关系分析能力，根据委托单位要求，科学合理地创新预算绩效评价定性和定量工具。其次，加强“政府-专业公司型第三方机构”合作，强化政府信息公开，以及大数据等信息技术在预算绩效管理中的应用。最后，国家层面上于2018年7月6日审议通过《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对绩效评价工作的目的、管理、成果等进一步清晰，夯实政策层面基础，有助于日后政府单位与“第三方评价”机构工作的开展。

政府购买专业的“第三方”服务，发挥杠杆作用，提升社会资源整合利用效益，并吸引更多的社会组织参与进来，形成公共服务供给主体多元化的新格局，从而让绩效评价工作更好地开展，提升更多的效能，服务于群众。

（黄纯  上海立丰税务师事务所有限公司）