十三届全国人大代表张天任：多措并举持续推进诉源治理 推进社会治理现代化

习近平总书记关于“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要论述，站在党和国家事业发展的战略高度，回答了如何推进社会治理现代化、如何定位司法功能和各类纠纷解纷组织功能等重大问题，为推动多元化纠纷化解体系建设，促进国家治理能力体系和治理能力现代化，提供了基本遵循。今年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议并发表重要讲话，会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。这一最新部署阐明了诉源治理是贯彻落实习近平法治思想、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是依法保障群众合法权益、促进社会公平正义的必然要求。

2019年以来，全国各地法院深入学习领会习近平总书记的重要指示精神，认真贯彻最高法院关于推进多元化纠纷解决机制的部署要求，充分发挥一站式解纷多元解纷机制和人民法院调解平台功能，创造了多元解纷和诉讼服务的“中国经验”。2020年全国各级人民法院新收一审民事案件1313.6万件，与2019年新收一审民事案件1385.2万件相比，同比下降5.16%。浙江法院坚持发展新时代“枫桥经验”，积极推进法院诉讼服务中心成建制入驻县级社会治理综合服务中心，将诉源治理融入社会综合治理格局，2019年全省法院收案下降4.6%，2020年收案数下降7.2%。同时注重以数字化法院改革撬动诉源治理领域的改革，基层创新举措不断涌现，如浙江省湖州市中院首创研发“解纷码”平台，打通基层综合治理平台和浙江ODR平台的数据壁垒，根据矛盾纠纷的主体、类型、难易程度匹配不同的专业、层级的调解资源，并在解纷流程设置自上而下的流转规则，实现矛盾纠纷一码登记、智能分流、分层化解，自2015月在长兴县试点以来，民商事收案数同比下降23.44％，取得了良好的效果。但从全局层面来看，全国中基层法院案件量增幅下降仍然存在不平衡的现象，诉源治理仍然面临不小的压力，经分析，工作中主要还存在以下三方面不足。

一是改变以法院为枢纽的诉非衔接现状缺乏制度保障。当事人由于习惯认知等原因仍倾向于就矛盾纠纷直接进行诉讼，使得案件分流压力过分集中法院，使法院成为诉非衔接的枢纽，虽然县一级矛调中心的建立，致力于扭转这一局面，但由于调解前置缺乏强制性，一则在引导当事人选择非诉解决方式过程中，耗费大量资源；二则大部分原本适宜非诉解决或过滤的家事纠纷、邻里纠纷、民间借贷纠纷等“一步到院”，再由法院引导分流的情况仍然比较突出。

二是纠纷化解责任缺乏明确指引。大量纠纷当事人并非在同一村居社区，纠纷调解的管辖不明，导致大量的跨村跨域纠纷缺乏基层过滤机制，该类纠纷上移至后端的情况比较突出。对纠纷类型化研究不足。对纠纷诉求、争议标的、法律关系缺乏分类识别的通行标准，导致系统的分流分层的规范缺失，造成纠纷调处级别管辖的不清，纠纷与化解资源的匹配度不够。

第三、强基导向还需进一步加强。组织领导尚不充分，各地对诉源治理工作的考核评价体系尚在基层探索阶段，没有形成较为完善成熟的考核体系。矛调中心的机构编制设置不一，调解机构及人员配备力量不均衡，专业化水平及综合素质亟待系统性提高。各职能部门入驻机构缺乏统一标准。基层调解组织基础尚需进一步夯实，整体效能与抓前端、治未病的要求尚有差距。

为了更好地推进诉源治理，践行“无讼是最高境界，非诉是最佳方式，诉讼是最后途径”的纠纷化解理念，真正实现从源头上减少诉讼增量，据此建议：

第一、明确部分纠纷调解前置。为期两年的繁简分流试点对诉前调解的发展起到极大的促进作用，诉前调解的实效化与规范化水平得到显著提升，其获得立法确认的社会认可基础得到巩固，非诉调解前置合法化已具备现实基础。可将《民事诉讼法》第122条修改为“人民法院对适宜调解的民事纠纷，在立案前，应当先行委派调解”，实现非诉调解前置主义入法。并通过修订司法解释，在现有实践基础上确定非诉调解前置的适用范围。同时，结合各地实质性化解矛盾纠纷的经验，推出诉源治理指导案例和典型案例，为纠纷化解的类型化提供参照。

第二、完善纠纷化解管辖规则。建立健全矛盾纠纷在社会治理层面的分案和层级流转机制，建议根据纠纷主体的常住地和纠纷类别细化横向分案规则，以解纷难度确定纵向层级，以实现分层过滤、人案匹配的目标。同时，可以数字化改革为牵引，参照湖州等地的探索实践，以“扫码”等便捷方式实现当事人纠纷登记，并将分案机制植入系统，实现纠纷即登即收，一键纳入智能分流和分层过滤的解纷体系，实现“书面规则”向“数字正义”的转化。

第三，夯实基层力量。加强经费保障，建立财政保障机制，提高经费保障标准，调解经费补贴与区域实际、纠纷难易挂钩，依法探索建立调解收费机制。推动专、兼职人民调解员的增设工作，对县级矛调中的专职调解员予以充实。加强考核保障。建立完善考核指标体系，加大专门调解在绩效考评体系中的权重，将矛盾纠纷多元化解、诉前纠纷化解率、万人成讼率等纳入平安考核。

（文/张天任）