促进城市基层党建工作体系与能力现代化研究

党的建设是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，新时代如何深入“全面从严治党”，发挥好城市基层党组织的作用，提高基层治理体系与能力现代化水平，是关系到我党长期执政、国家长治久安、人民生活幸福的重大理论与实践课题。

党的十九届四中全会着眼于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化明确提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。促进工作体系与能力现代化，形成“不忘初心、牢记使命”的长效机制，是城市基层党建必须坚持努力的方向。

本课题组由中共中央党校（国家行政学院）、中国领导科学研究会与新时代商海红船智库等单位的研究人员组成，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入北京美佳社区服务中心等街道、楼宇党组织调查研究，总结提炼党的十八大以来城市基层党建的有效探索，力求形成规律性的认识。

一、坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想统领城市基层党建工作

党的十九大报告指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。习近平总书记强调：“党建工作的难点在基层，亮点也在基层。”他要求基层党建“既要发扬优良传统，又要与时俱进，不断适应新形势，拓宽基层党建的领域，做到党员工作生活在哪里、党组织就覆盖到哪里，让党员无论在哪里都能找到组织找到家。”

长期以来，党中央把做好社区党建和楼宇党建的工作作为提升基层党建工作体系与能力现代化水平的重点常抓不懈。2019年5月，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，强调要“把城市基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”，要求“突出政治功能和组织力，严密组织体系，强化系统建设和整体建设，充分发挥街道社区党组织领导作用，有机联结单位、行业及各领域党组织，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局”。

2019年11月，中共中央十九届四中全会并就推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题做出《决定》，提出要进一步健全党的全面领导制度，完善党领导基层群众自治组织、社会组织等制度，完善党员、干部联系群众制度，创新互联网时代群众工作机制和群团工作体系，确保党在各种组织中发挥领导作用。强调在构建基层社会治理新格局中，要健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，从而“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。加快推进市域社会治理现代化。”这些都对提升城市基层党建工作水平和服务意识与能力提出了很高要求。

为此，考虑城市基层治理的新形势新特点，应当以街道、社区、楼宇党建为主要着力点，以提升基层党员干部服务群众的意识与能力为主要抓手，积极发挥街道社区和楼宇党组织的领导核心作用和统筹作用，逐步完善街道、社区、楼宇党组织运行体系，健全城市基层党建工作联动体系，从而使党在城市的组织覆盖和工作覆盖进一步扩大,党建引领城市基层治理能力进一步提高，基层基础保障体系进一步健全，人民群众获得感进一步提升, 构建起区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局。

二、把抓好城市基层党建作为国家治理体系和能力现代化的基础工作

只有各级党组织机构与工作实现现代化，才有整个国家治理体系和能力的现代化。在探索改进街道、社区、楼宇党建工作中，各地街道、社区、楼宇都结合各自特色进行了有益探索，创新出适合各自特色的基层党建工作方法和机制。

以课题组多点多层调研的北京市为例，为进一步提升城市基层街道、社区、楼宇党建水平，促进基层治理体系现代化，新时代“商海红船”智库、北京美佳社区服务中心在北京市有关单位的支持配合下，对北京市部分基层社区进行了走访调研，座谈交流和问卷调查。此次调研采用问卷调查、电话访谈、入户走访、网上填报等方式，共抽样调查了299位党员群众。其中男97人占比约32.4%，女性202人占比67.6%。年龄40岁以下的116人占比约38.8%，40岁以上的183人占比约61.2%。党员241人占比约80.6%，普通群众58人占比约19.4%。学历本科以下的159人占比约53.2%，本科以上的140人占比约46.8%。基层员工129人占比约43.1%，管理人员54人占比约18.1%，个体户113人占比约37.8%。

据《北京市城市基层党建服务意识与能力研究》课题组调研数据表明，在各个社区，基层党组织书记与群众的关系普遍良好，认为书记平时经常主动地与群众联系的229人占比约76.6%，有事时会联系的61人占比约20.4%。经常参加社区党组织活动的236人占比约78.9%，有时会参加的48人占比约16.4%。对于社区党组织或党员，服务群众发挥作用的方式也是各方面普遍均衡的：知识宣讲（258人占比约86.3%）、法律服务（178人占比约59.5%）、医疗咨询（137人占比约45.8%）、纠纷调解（175人占比约58.5%）、扶贫济困（50人占比约16.7%）、生活解难（171人占比约57.2%）、敬老助老（212人占比约70.9%）、亲子联谊（138人占比约46.2%）、志愿服务（261人占比约87.2%）等等。

见图表：

基层探索创新的一些先进典型和“亮点”机制如：

（一）北京市朝阳区香河园街道：打造“党建排头兵”，发挥党建引领的“领头雁”作用。香河园街道工委、办事处设立基层党建“排头兵”、“领头雁”，发挥党建引领作用。按照市委市政府、区委区政府打造“五个排头兵”的要求，街道结合自身实际，努力打造“党建排头兵”，发挥党建引领的“领头雁”作用。要求所辖基层社区的党委书记，都要成为社区党建的“排头兵”，所辖基层社区的党组织，都要成为社区党建的“领头雁”，建立科学、规范的评价体系，对党组织、党员发挥作用的情况进行留痕管理，绩效考核，促进十九大“党领导一切”的党建引领要求落在实处。

街道努力落实市区“街乡吹哨、部门报到”的工作机制，推进党员、党组织“双报到”，加强“支部管理服务规范化”建设，探索完善“街统格办”社区治理模式。以西坝河西里社区为试点，将社区划分为六个党建网格，通过网格管理、条块结合、层级负责进行社区治理，形成“街统格办党建网格化社区治理”模式，进一步巩固了“一轴四网”的网络根基。按照“区级有中心、街道有阵地、社区（楼宇）有空间”的三级阵地建设布局，整合优化、统筹利用、综合改造现有设施和党建阵地。按照“六有”标准，建成集党建活动、文体活动、群团活动等功能为一体的街道区域化党建指导中心。积极推进党员、党组织“双报到”工作，促进了基层街道、社区党支部管理、服务规范化。

（二）北京市海淀区北太平庄街道蓟门里社区：以设立红、橙、黄、绿、青、蓝、紫“彩虹先锋岗”获全国最美社区志愿者服务单位。北太平庄街道蓟门里社区党委在海淀区委老干部局和街道党工委的领导下，于2014年8月组建了蓟门里社区老党员先锋队—彩虹服务队，主要由社区离退休党员组成，从成立最初的20人到现在已壮大队伍175人，社区党委根据特长设立了红色文体娱乐、橙色便民服务、黄色文化传承、绿色清洁家园、青色身心慰藉、蓝色保卫家园、紫色科技助老7个先锋彩虹岗，以“先锋为民、和谐社区”为宗旨，各尽所能真情服务群众,身体力行发挥先锋模范作用,赢得了广大居民的赞誉，收到良好的社会反响。在2018年学雷锋志愿服务“四个100”评选活动中，获全国最美志愿服务社区称号。

“彩虹服务队”点滴平凡的微服务、办实事、解难题的义举，让居民在细微处感受到温暖，感受到党建引领下的幸福感和获得感，从而树立了新时期党员新形象、展示了新风采，为党的事业增添了正能量。

（三）北京市海淀区海淀街道商务楼宇：依托“红帆党建阵地”，建设“两新党建云”，培育“党建红种子”。在“楼宇党建”创新探索中，“两新”组织的党建工作重点和难点都在“楼宇”。海淀街道在探索中，就依托红帆党群服务中心建设“红帆党建阵地”。使座落在商务楼宇中的党群服务中心成为企业员工的休闲、交流的平台，发挥党建统领，辅以社会工作、工会工作、共青团工作、妇联工作、法律工作、统战工作“七站合一”，辐射带动理想大厦等9个楼宇工作站，履盖22个商务楼宇的作用。6名党建指导员和5名楼宇专职社工采取分层包片、集中突破、不留死角的方式，采取逐楼宇、逐街区“拉网式”方法，对辖区内的非公企业进行摸排调查，按照“六清”要求，做到“一楼一帐，一企业一表”，形成“两新党建云”商务楼宇工作站网格化管理体系。党建指导员和楼宇专职社工穿梭在商务楼宇中，宣传党方针、政策，指导“两新”组织基层党建工作，像一只只飞燕带回一张张企业情况表和党员信息表，被称为“楼宇党建飞燕”。在做好走访企业工作的同时，楼宇党建工作者按照“一规一册一表一网”的要求做到党的工作目标清、非公企业清、非公企业台帐清、党支部台帐清、发展党员工作计划落实清、党员志愿者活动台账清的工作“六清”法做到抓铁留痕，踏石留印，成为基层党建搞宣传、做活动的“红种子”。

这样，海淀街道就依托红帆党建阵地构建了“1+1+5+25”的商务楼宇工作站网格化管理体系，这个网格管理体系被形象地命名为：“两新党建云”模式。即，把商务楼宇作为“竖立的社区”进行管理，实现了街道党工委、红帆中心站和楼宇工作站三级联动的非公党组织覆盖与党的工作覆盖的有机结合，形成了立体式、跨领域、全覆盖的商务楼宇党建工作网络体系，构筑了辖区“两新组织”“非公党建”“楼宇党建”工作的新格局。

课题组调研数据也表明，认为所在基层党组织服务群众、做群众工作的意愿较高的262人占比约87.6%，一般的36人占比约12.0%。认为所在基层党组织在服务群众、做群众工作的素质能力方面发挥了应有作用的257人占比约85.9%，发挥作用一般的38人占比约12.7%。这显示，绝大部分基层书记和党组织赢得了党员群众普遍较高的评价和满意度。   

见图表

总之，近年来北京市和各地街道、社区、楼宇紧紧围绕提升基层党建和治理能力现代化，勇于担当、善于作为，带领社区党员群众努力建设和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园，形成了街道、社区、楼宇党建“花团锦簇”的繁茂景象。

三、着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，提升基层党建治理体系与能力水平

党的十九届四中全会为城市基层党建工作的全面深入有效开展指明了方向，我们要围绕“坚持和巩固什么、完善和发展什么”，构建“有事好商量、众人的事由众人商量”的现代化工作体系，要通过“思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练”切实提高城市基层党建工作队伍的现代化工作能力。

（一）廓清理论认识。1.需要破解“党建服务论”的误区和难题。有些观点认为，党中央提出建设“基层服务型党组织”,因此，搞党建就是单纯地服务群众，满足社区居民的一切需求就是“最大的政治”。但是，党中央在加强“政治建设”的意见中也提出，一些党组织和党员干部忽视政治、淡化政治、不讲政治的问题还比较突出，有的甚至存在偏离中国特色社会主义方向的严重问题。因此，在基层在社区，党组织不仅要发挥“服务”功能，还要发挥“引领”作用，不能出现满足社区居民的需求后仍然“端碗吃饭、放筷骂娘”的政治问题。

2.需要破解“党建务虚论”的误区和难题。社区党建工作体系的现代化基础是为社区党员群众政治生活与居住服务的现代化，社区党的组织能力的的提升必须反映在社区党员开展党的生活的便利化与有效性上。否则，就难免会产生社区搞党建，就是搞搞活动、做做联谊、虚头巴脑。因此，常常出现官僚主义、形式主义的问题。对此，应当发挥党组织促进社区决策和规划的“引领”作用，和先锋模范的“带头”作用来转变观念。

3.需要破解“党建束缚论”的误区和难题。党在社区的领导突出政治性，不是替代更不是包办社区服务机构的工作。否则就会在片面理解“党领导一切”的名义下下，造成“居委会”工作权责被挤占、“党政两张皮”、或“两委”权责混淆不清的问题，束缚社区建设。对此，应当以“治理机制创新”、“权力清单明细化”等方式，促进“两委”工作的协调，和社区治理的现代化。

（二）找准实践难题。1.如何提升基层党组织的格局。基层党组织的工作特点是具体化、琐碎化、事务化，这是由其直面基层群众的具体问题、需要解决群众的直接需求的工作性质决定的。因此难免出现“家长里短”、“针头线脑”、“鸡毛蒜皮”的工作状态。但这和党中央要求的全党尤其是基层党组织也要树立政治意识、大局意识还有一定的差距，需要找准症结、提升基层街道、社区、楼宇党组织的格局。

2.如何提升基层党建的“现代化”水平。和农村乡镇不同的是，城市街道社区、尤其楼宇多属于高校、科研、商务机构扎堆、高科技企业云集、高智商精英聚汇的“三高”之地。全球顶尖高校高科技大公司鳞次栉比，高校高知、企业员工不是名校高材生，就是有海外留学、工作的背景，这就决定了其视野开阔、见多识广。因此，对于党组织和党建工作，企业要么不愿管、要么不配合，员工要么不服管、要么不参与。“现代化”的工作对象、工作环境，客观要求社区党建工作机构与人员必须有“现代化”的能力素质。这给本区域开展党的工作、实现党的领导提出了更高的要求。

课题组调研数据也表明，党员群众认为所在社区党组织的服务还存在一些难点和短板，如认为服务意识不强的262人占比约87.6%，服务能力不足的79人占比约26.4%，举办活动难以匹配社区群众需求的79人占比约26.4%，缺乏利用党员特长发挥作用的123人占比约41.1%，没有形成持久效应的94人占比约31.4%，其他56人占比约18.7%，显示人民群众对基层党建的服务意识与能力还有着更高期待。  

见图表

3.如何打造“专业化”、“年轻化”的基层党建工作人才队伍。基层党组织也存在“缺编制”、“缺干部”、“缺人手”的情况，低层次人才干不了，高层次人才不愿干，或者高龄党务工作者跟不上新时代，或者新时代的大学生只想混资历、呆不住。导致许多本应开展的工作因为缺人才、或有人但缺能力而无法开展。因此，需要大力打造“专业化”、“年轻化”的党建工作人才队伍，解决“不愿干、不会干、干不了、干不长”的问题。

4.如何形成基层党建工作的“长效机制”。制度建设对基层党组织的自身建设具有重要意义，更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。很多机制在创立之初可以靠品牌效应、创新设计吸引眼球，但没有“长效机制”的跟进，也难免出现虎头蛇尾的现象久而久之、不了了之。

课题组调研数据也表明，党员群众对所在社区党组织服务社区的机制建设也十分重视，认为社区党组织还应更多完善社情民意反应机制的241人占比约80.6%，应更多搭建直接联系群众机制的193人占比约64.5%，应更多完善激励、关怀、帮扶机制的193人占比约64.5%，显示人民群众对社区服务的机制建设还有着更高期待。  

见图表

四、形成城市基层党建工作“不忘初心、牢记使命”机制的对策建议

城市基层党建是用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民、指导工作、夯实基础的“神经元”，是党的上级组织接受基层群众冷暖呼声的“传感器”，是检验条块党员干部忠诚干净担当政治品格的“试金石”，形成确保“不忘初心、牢记使命”的长效机制是当前的迫切任务。

（一）进一步提升城市基层党组织党建领导水平和服务意识。1.要有“意识”以“党建促区域发展”推进基层党组织党建管理和服务水平。进一步强化街道党工委领导核心作用和统筹协调功能，聚焦党工委抓党建、抓治理、抓服务的主责主业，以党建引领城市基层治理体制创新，有效发挥辖区内的统筹协调作用。对事关群众利益的社区建设规划、公共服务设施布局等重大事项，有关部门应征求街道意见；对辖区需要多部门协同解决的综合性事项，由街道对相关政府职能部门及其派出机构进行统筹协调、考核督办；对政府职能部门派出机构负责人的绩效考核由街道负责，相关人员的任免、调动、奖惩应征求街道意见。

2.要有“意识”完善多部门共同协调参与的基层社区治理体系。建立健全以社区党组织为核心，社区居委会为主体，社区服务站为依托，社区社会组织为支撑，业主委员会、物业服务企业、驻区单位等共同参与的社区治理体系。结合实际推进社区“两委”交叉任职，加强社区党组织、社区居委会对业主委员会和物业服务企业的指导和监督，支持符合条件的社区“两委”成员和社区党员通过法定程序兼任业主委员会成员，不断巩固和扩大社区党组织在社区工作、社区各类组织中的核心地位。

3.要有“意识”完善街道、社区、楼宇党组织的议事规则和机制建设。围绕街道党工委职责转变，修订完善街道书记会议事规则、党工委会议事规则、主任办公会议事规则，提高街道党工委决策水平和工作效能。调整优化社区党组织设置，以城市治理网格为单位，强化党支部作用的发挥。探索完善村转居社区、村居并行社区和农村社区党组织设置模式和发挥作用方式。推进“两学一做”学习教育常态化制度化，以“一规一表一册一网”为载体，构建“B（标准）+T（特色）+X（先进）”工作体系，着力加强街道社区党支部规范化建设。

4.要有“意识”建构街道、社区、楼宇党组织良性运行体系。建立健全以民主集中制为核心的集体议事、决策机制，全面提升街道党工委决策能力。在街道建立以书记会为决策信息沟通平台，以党工委会议、主任办公会议为决策事项审议平台的议事决策体系，实现街道党工委对街道全部决策事项的统筹管理、分层审议。规范社区党组织会议，杜绝以社区“两委一站”会议代替社区党组织会议的现象。强化社区党组织统筹能力，定期组织由党组织牵头的社区“两委一站”联席会议。建立社区党组织向街道党工委定期汇报工作制度，要求原则上每年至少1次，街道须以此作为考核社区工作的重要依据。

课题组根据调研所得统计数据表明，基层党组织在服务群众、做群众工作时，大多能按照上级党委政府的要求，对事关群众利益的社区建设、公共服务事项认真对待、着力解决。其中，认为所在社区党组织或党员，将服务群众、做群众工作的着力点放在关注发展、帮扶群众脱贫致富事项的（117人占比约39.1%），服务民生、解决群众生活困难事项的（245人占比约81.9%），服务邻里、排解社区家庭矛盾事项的（225人占比约75.2%），提供一定的专业服务事项的（131人占比约43.8%）。  

见图表

（二）进一步提升街道、社区、楼宇党组织的“一思维两意识三需求”。1.一思维：主动性思维。对于上面安排压下来的，如果只是被动执行，则只是完成任务而已，工作应有前瞻性、主动性。如在北京市委市政府推出“街道吹哨、部门报到”后，北京市朝阳区香河园街道就通过网格管理、条块结合、层级负责改进基层治理，形成“街统格办党建网格化社区治理”模式，进一步巩固了“一轴四网”的网络根基。在党中央提出“以人民为中心”的重心后，北京市海淀区北太平庄街道蓟门里社区就创新形式，以设立红、橙、黄、绿、青、蓝、紫“彩虹先锋岗”改进基层服务，提升人民的幸福感，等等。在落实“党领导一切”、加强党的“政治建设”、开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动中，基层街道、社区、楼宇也应当树立主动性思维，把相关工作做在前面。

2.两意识：① 升维意识：借鉴华为折叠手机、鲨鱼鳍全面屏，谷歌VR、裸眼3D、透明手机、网购、支付宝、比特币对传统行业升维冲击的启示。如面对“网络化”“信息化”的新时代，应更加注重在“网络战”、“舆论战”中发挥基层组织的“走街串巷”、“入户零距离”的特色，探索出“新时代网络群众路线”的新思路。② 反向意识：借鉴近期热播的影视作品《我不是药神》、《都挺好》、以及北京电视台解决社区邻里纠纷的《向前一步》栏目的启示。在创新基层街道、社区、楼宇党务管理与服务和社区治理工作中不必过于循规蹈矩、可以适当采取一些标新立异的创新思路，可以更有效地推进街道、社区、楼宇党务管理与服务和社区治理机制创新。

3.三需求：① 记忆需求：打造品牌应遵循简捷、易记的规律，需要群众百忙中能记住，如“为人民服务”、“消灭私有制”、“奋斗中国梦”等等。像北京市朝阳区香河园街道的“党建排头兵”机制，北京市海淀区北太平庄街道蓟门里社区的“彩虹先锋岗”，北京市海淀区海淀街道商务楼宇的“红帆党建阵地”，等等，就有利于人们记忆和推广。② 问题需求：打造拳头产品，品牌一般1个为宜，如果典型多，可以整合为社区党建的“海淀花园”、“朝阳靓典”。树立政治意识、大局意识，从大格局上解决一个上级关心的类型问题，如脱贫、拆违、垃圾分类、楼宇党建，智慧党建，科技党建，政治党建上，有1-2个基层街道、社区、楼宇成为机制创新的典型，解决了党中央和北京市关心的焦点问题、难点问题就是很大的进步。③ 宣传需求：党建活动场所建设和展示应重视细节，活动中心需要满足领导考察时的摄影需求。要求场所大、摆设亮，摆放政治性强的书刊、奖状等。应建立组织部门、社会工作部门与宣传部门、新闻媒体的定期沟通机制，充分发挥报刊、电视等新闻媒体和网络新媒体作用，加强正面宣传，营造全社会关心、支持、参与城市基层党建的良好氛围。

（三）进一步提升城市基层党务工作者的服务意识与素质能力。1.促进党务工作者的“专业化”“年轻化”。遵循“专业的人干专业的事”的规律。面对城市基层街道、社区、楼宇业主多是辖区高校、科研机构、科技园区、高科技公司和商务高端人群职员的状况，应更加注重在大学以上较高素质的人员中招募党建、思政、科社、马研、行政与社会管理等与党务、社会工作相关专业的毕业生加入社区工作队伍。对现有基层党务工作者应有针对性地开展党务培训，推动基层党务工作资质化考核认证，以促进城市基层街道、社区、楼宇党务工作者的“专业化”。

此外，还应通过有效的奖励机制吸引基层工作青年人才“有事干、留得住、有前途”，以激发他们的积极性、创造性，尽快脱颖而出，促进城市基层街道、社区、楼宇党务工作者的“年轻化”。

2.探索建立打造“区块链+城市社区党建”的现代化综合体系。要使习近平总书记在中共中央政治局第十八次集体学习时提出的关于用好区块链技术的要求，在城市基层党建“落地、发芽、生根、开花、结果”，打造“区块链+城市社区党建”现代化综合治理体系，彻底打破城市基层组织与党员之间的联系障碍。借鉴银行、政府办事大厅、手机“豆瓣”、“滴滴”、“淘宝”、“美团”等服务软件设置“5星评价”按钮等方式，推进基层党建“专业化”，以进一步提升城市基层街道、社区、楼宇党建工作水平和基层治理现代化水平。

作者简介：

牛献忠：全国党建研究会特邀研究员、中央党校（国家行政学院）办公厅一级巡视员。

孙应帅：中国社科院马克思主义研究院研究员、中国社科院大学教授。

马海涛：人民日报社《民生周刊》杂志社执行副总编辑，中国报业协会延安新闻培训学院客座教授。

宋涛：北京美佳社区服务中心执行主任、北京先锋城市基层党建研究中心副主任。